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北京城管人事調(diào)整引發(fā)公眾對(duì)“城管警察化”憂(yōu)慮

海口網(wǎng) http://xud988.cn 時(shí)間:2010-08-13 09:15

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  北京城管看似簡(jiǎn)單的人事調(diào)整,再度引發(fā)了公眾對(duì)于“城管警察化”的普遍憂(yōu)慮

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  對(duì)于已經(jīng)在基層“掃了7年大街”的城管白原來(lái)說(shuō),這幾天北京城管“將由公安代管”的新聞,就像一陣風(fēng),沒(méi)有給他的生活帶來(lái)任何改變。

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  他一如往日地和街頭的小商小販、黑摩的、渣土車(chē)打著游擊戰(zhàn),這些和他斗爭(zhēng)了7年的無(wú)照攤販比任何人都更加敏銳地感受著外界的動(dòng)態(tài),并據(jù)此改變他們的求生路徑。

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  7月27日,中共北京市委組織部與市政市容委共同宣布了對(duì)新任市城管執(zhí)法局局長(zhǎng)的任命——由市公安局治安管理總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)李潤(rùn)華兼任。

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  同時(shí),北京市城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)王連峰介紹,城管執(zhí)法管理體制或面臨調(diào)整,將“有很大的變化”,可能“由公安代管,但不是納入公安隊(duì)伍”。一時(shí)輿論嘩然。

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  然而這一變化在短期內(nèi)并沒(méi)有改變白原和小販們的對(duì)峙關(guān)系?!靶∝湺贾肋@就是拉大旗作虎皮,不能拿他們?cè)趺礃?,”白原說(shuō),“最多只是讓公安在聯(lián)合執(zhí)法的時(shí)候更積極一些?!?/p>

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  2006年8月11日,北京無(wú)證小販崔英杰暴力抗法刺死城管李志強(qiáng),引發(fā)公眾和城管內(nèi)部對(duì)于執(zhí)法手段和方式的反思。4年過(guò)去了,城管改革在繼續(xù),而強(qiáng)制力缺乏和體制不順的矛盾非但沒(méi)有消失,反而愈演愈烈。

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  “時(shí)間久了,游商都知道你什么都做不了,你一暫扣他的物品,他就大喊城管打人了?!卑自J(rèn)為,缺乏執(zhí)法手段已經(jīng)把基層城管逼入絕境。

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  北京市城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)王連峰在今年6月的一次公開(kāi)活動(dòng)中亦承認(rèn)“執(zhí)法手段缺乏”是“行政處罰權(quán)相對(duì)集中改革”中的主要問(wèn)題。

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  在公安治安大隊(duì)長(zhǎng)兼任城管局長(zhǎng)這一看似簡(jiǎn)單的人事調(diào)整背后,是幾年來(lái)北京城管試圖在體制上和策略上解決矛盾的重重努力:執(zhí)法權(quán)的擴(kuò)張、獨(dú)立地位的爭(zhēng)取、人員編制的擴(kuò)大和換血。

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  城管警察化?

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  8年前,白原是一名人民警察。1年后,他成了一名城管,一當(dāng)就是7年。

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  巨大的落差曾讓他難以接受:每天在大街上掃蕩,和小販只能斗智卻不能斗勇,有時(shí)說(shuō)干了唾沫也沒(méi)用?!罢f(shuō)說(shuō),他不走我走?!卑自ρ宰约旱糜悬c(diǎn)“阿Q精神”。

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  這些和“天下安危系于公安一半”的地位實(shí)在相去甚遠(yuǎn)。做了7年城管之后,他越發(fā)覺(jué)得,光靠這種“君子動(dòng)口不動(dòng)手”的辦法,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

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  在“北京城管公安化”的新聞出爐的這些天里,白原認(rèn)真看了論壇里每一條批評(píng),卻一言不發(fā)?!岸颊f(shuō)城管權(quán)力大,我們要管的是很多,但哪個(gè)是好管的?”

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  用白原的話(huà)來(lái)說(shuō),城管在誕生之初,就是將工商、市容、環(huán)保等部門(mén)“最難管的”,針對(duì)“弱勢(shì)群體”的處罰權(quán)集中。經(jīng)過(guò)2002年、2004~2005年的兩次大規(guī)模擴(kuò)權(quán),北京城管的職權(quán)已經(jīng)從原來(lái)的5方面94項(xiàng)行政處罰權(quán)發(fā)展到14方面共308項(xiàng)行政處罰權(quán)。

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  而這一職權(quán)集中的過(guò)程,在白原看來(lái),與其說(shuō)是“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”,不如說(shuō)是“相對(duì)集中社會(huì)矛盾”。

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  幾年前,白原在對(duì)違規(guī)駕駛的渣土車(chē)的處罰中曾遭到過(guò)一次圍攻。他站在渣土車(chē)前面,故作鎮(zhèn)靜,卻聽(tīng)到旁邊的人毫無(wú)顧忌地大喊:“你就開(kāi)車(chē)吧,軋死了他我負(fù)責(zé)!”

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  “這時(shí)候就得保持沉著冷靜,”白原回憶道,“關(guān)鍵時(shí)刻就得要拿出玩命的勁來(lái),你要讓他們看出你害怕了,那你就懸了?!?/p>

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  對(duì)違規(guī)渣土車(chē)的處罰是他工作的重要部分,而在這些違章行駛者的背后,大都是類(lèi)似黑惡勢(shì)力的組織,還有更多時(shí)候是面對(duì)精明的無(wú)照小販的無(wú)奈。白原認(rèn)為,強(qiáng)制手段的缺乏已經(jīng)讓城管到了無(wú)計(jì)可施的地步。

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  之所以無(wú)計(jì)可施,是因?yàn)橄鄬?duì)于14方面共308項(xiàng)行政處罰權(quán),現(xiàn)行法律規(guī)定城管的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)僅為8項(xiàng)(均為強(qiáng)制拆除或清除)。最為關(guān)鍵的是,《行政處罰法》第16條規(guī)定“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。

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  從這個(gè)角度理解,清華大學(xué)行政法副教授田思源認(rèn)為城管內(nèi)在就有“警察化”的沖動(dòng):“執(zhí)法權(quán)的范圍擴(kuò)大,又缺乏強(qiáng)制手段,客觀上必然導(dǎo)致強(qiáng)制力的擴(kuò)張。”然而,這樣一種擴(kuò)張的思路是非常值得警惕的,“城管是站在第一線(xiàn)和最弱勢(shì)的老百姓直接沖突,它如果有警察權(quán),只會(huì)激化這種矛盾,引發(fā)和社會(huì)更大的沖突。”

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  沖突,在城管和小販之間從來(lái)是常態(tài)。在崔英杰刺死海淀區(qū)城管大隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)之后, 2008年11月27日,北京天安門(mén)地區(qū),18歲的少年曹強(qiáng)發(fā)小廣告時(shí),被兩名城管隊(duì)員追至河邊,墜河溺亡。這兩起“你死我亡”事件的發(fā)生引發(fā)了公眾質(zhì)疑城管執(zhí)法手段的呼聲。某種程度上,這些案例既解釋了城管警察化的內(nèi)在動(dòng)因,也警示著它可怕的后果。

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  田思源曾經(jīng)多次參加北京市城管局關(guān)于執(zhí)法權(quán)的研討會(huì),并為他們編寫(xiě)過(guò)一部培訓(xùn)教材,他透露:“城管這些年始終在爭(zhēng)取警察權(quán)。幾年前,北京城管就曾經(jīng)想把這個(gè)權(quán)力要過(guò)來(lái),但是這樣就牽涉修改法律,這是不可能的?!?/p>

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  北京城管“退而求其次”之舉也并非最近才有,2007年為了整頓即將到來(lái)的奧運(yùn)期間的城市秩序,北京市城管就曾經(jīng)開(kāi)展過(guò)與公安、工商等部門(mén)的“捆綁式”聯(lián)合執(zhí)法,宣武公安分局、公安交通支隊(duì)更是有共10個(gè)民警常駐宣武城管大隊(duì),參與日常城管執(zhí)法工作。這一業(yè)務(wù)協(xié)助的關(guān)系亦延續(xù)至今。而此次公安治安隊(duì)長(zhǎng)兼任城管局長(zhǎng)的做法,在中央民族大學(xué)教授熊文釗看來(lái),也是一種“試圖通過(guò)高層協(xié)調(diào)帶動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)作關(guān)系的人事變動(dòng)”。

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  然而,即便只是人事變動(dòng)上的試探之舉,已經(jīng)足以引起公眾的巨大反應(yīng),多家媒體撰寫(xiě)社論警惕“城管警察化”,關(guān)于此事的討論亦成為網(wǎng)絡(luò)熱詞。

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  對(duì)此,田思源旗幟鮮明地反對(duì):“城管的主要任務(wù)是服務(wù),警察的主要任務(wù)是維穩(wěn),城管變警察,絕不是為了服務(wù)。”

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  城管的尷尬時(shí)光

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  在田思源看來(lái),行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容過(guò)多和手段不足是城管發(fā)展的根本限制性矛盾。要走出這一困境,要么在體制上調(diào)整,理順執(zhí)法權(quán),要么爭(zhēng)取強(qiáng)制手段。而其實(shí)在公安化的態(tài)勢(shì)之外,北京城管早已在前者的方向上做過(guò)努力。

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  白原的記憶里,北京城管因?yàn)轶w制上的變動(dòng)而受到如此大的關(guān)注,今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí),城管在第一輪公布方案的機(jī)構(gòu)設(shè)置中“消失”,引發(fā)坊間傳言城管被取消,是最驚心動(dòng)魄的一次變動(dòng)。

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  而在行政法學(xué)教授、西城區(qū)城管大隊(duì)對(duì)口指導(dǎo)專(zhuān)家熊文釗的記憶中,那反而是北京城管爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)獨(dú)立的一次絕好機(jī)會(huì)?!笆聦?shí)上,北京城管想獨(dú)立,做了努力,但是市政府那邊最終沒(méi)有給編制序列?!彼f(shuō)。

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  2009年2月20日,北京市公布了由中共中央、國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的《北京市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》。在這一方案中,沒(méi)有任何關(guān)于城管隊(duì)伍的表述。北京市城管執(zhí)法局原本屬于市政市容委下屬的部門(mén)管理機(jī)構(gòu),然而這次也在方案中的6個(gè)部門(mén)管理機(jī)構(gòu)中消失。

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  消息一出,便引發(fā)媒體的持續(xù)關(guān)注和網(wǎng)友的熱烈討論。當(dāng)時(shí)有媒體援引知情人士的話(huà)語(yǔ)指出,“改革后城管執(zhí)法局不再作為部門(mén)管理機(jī)構(gòu)存在,但其職能將仍然被保留?!?/p>

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  直到3月19日北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》,北京市城管執(zhí)法局才又一次在部門(mén)管理機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)。

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  在這一個(gè)月身份不明的尷尬時(shí)光里,基層隊(duì)員們不知內(nèi)情,議論紛紛?!罢l(shuí)也不知道怎么回事,大家都挺消極的。我是無(wú)所謂,下崗了要不就當(dāng)游商唄?!卑自貞浀?。關(guān)心時(shí)事的小販也更加“囂張”起來(lái),有的甚至和白原說(shuō):“你們別管我了,反正過(guò)兩天你們也被取締了。”

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  而此時(shí),在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個(gè)月正是北京市編制辦“三定方案”(定機(jī)構(gòu),定編制,定職能)的時(shí)間?!氨本┦谐枪芫诌@邊想爭(zhēng)取獨(dú)立,即便作為副廳級(jí)單位由市政府直接管理也好?!毙芪尼撜f(shuō)。

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  北京市城管執(zhí)法局自誕生以來(lái),就實(shí)行市局隸屬市政市容委,區(qū)縣大隊(duì)歸區(qū)縣政府直管、受市局業(yè)務(wù)指導(dǎo)的體制。然而在2002年、2004~2005年兩次大規(guī)模擴(kuò)權(quán)之后,隨著城管行政處罰職能的擴(kuò)張,客觀上增強(qiáng)了對(duì)城管局協(xié)調(diào)上層、指揮下層能力的要求。這一要求內(nèi)在構(gòu)成了北京市城管執(zhí)法局爭(zhēng)取獨(dú)立的動(dòng)因,而沈陽(yáng)、西安等城市城管局的成功直屬管理,也使得北京城管感覺(jué)到獨(dú)立有其現(xiàn)實(shí)可能。

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  而在當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)調(diào)整以后,也確實(shí)多了一個(gè)機(jī)構(gòu)序列。然而最終這個(gè)序列并沒(méi)有給北京市城管執(zhí)法局,而是將建設(shè)委員會(huì)更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì),歸市政府組成部門(mén)?!霸谶@個(gè)三定方案中,還是沒(méi)有最終明確城管的地位?!毙芪尼撜f(shuō)。

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  之所以要爭(zhēng)取獨(dú)立,是為了提高地位,強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)。王連峰副局長(zhǎng)在今年的公開(kāi)活動(dòng)中曾表示,由于與相關(guān)執(zhí)法管理部門(mén)的關(guān)系尚未理順,協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法格局尚未形成,制約城管的發(fā)展,因此城管在體制上的變動(dòng)是遲早的事。

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  北京市城管最終失去了在2009年那一次機(jī)構(gòu)調(diào)整中獲得獨(dú)立的機(jī)會(huì)。在市級(jí)層面的獨(dú)立失敗,也阻礙了北京市城管局在編制和區(qū)縣關(guān)系的問(wèn)題上改革和突破,而后兩者,已愈發(fā)成為北京市城管在發(fā)展上的兩大重要制約因素。城管拆遷隊(duì)?

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  北京市城管執(zhí)法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級(jí)機(jī)構(gòu)中的無(wú)法獨(dú)立,更重要的是,市執(zhí)法局只對(duì)局直屬的40多人的綜合執(zhí)法大隊(duì)有直接管理權(quán),而對(duì)區(qū)縣的執(zhí)法大隊(duì)只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,沒(méi)有管理權(quán)——而5000多人的區(qū)縣隊(duì)伍,才是北京城管的主體。

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  區(qū)縣城管大隊(duì)的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)都?xì)w于當(dāng)?shù)卣渲苯雍蠊褪?,城管?zhí)法大隊(duì)成為區(qū)縣政府,甚至鎮(zhèn)、街道政府可以任意驅(qū)使的力量。“說(shuō)是拆遷隊(duì)都是客氣了,說(shuō)鷹爪子、狗腿子的,什么都有?!卑自毖浴?/p>


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  在今年7月27日,亦莊鎮(zhèn)政府組織公安、城管等部門(mén),對(duì)一條爭(zhēng)議道路進(jìn)行強(qiáng)拆,引發(fā)沖突,造成多人受傷。類(lèi)似的拆遷行為中,城管總是扮演了先鋒的角色,而值得注意的是,在北京市關(guān)于城管職權(quán)的規(guī)定中,只有“拆除違章建筑”一項(xiàng),“拆遷”并不在其中。

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  更值得注意的是,在此案中,指揮城管強(qiáng)拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮(zhèn)政府。公法研究中心主任余凌云在對(duì)亦莊鎮(zhèn)政府的行為進(jìn)行論證后表示,強(qiáng)拆行為“明顯違法”,亦莊鎮(zhèn)政府只能向有關(guān)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,而不能作為拆遷主體自行強(qiáng)拆。

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  在熊文釗看來(lái),“由于我國(guó)的地方自治尚未真正形成,因此城管容易被地方政府利用,產(chǎn)生很多復(fù)雜問(wèn)題”是在所難免的。

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  要管理這支在地方政府驅(qū)使下的城管隊(duì)伍,北京市城管局顯得有些力不從心,而編制上的掣肘進(jìn)一步加劇了這種矛盾,直接結(jié)果就是各個(gè)區(qū)縣都招聘了大量的協(xié)管員。

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  今年4月,23歲的無(wú)照水果攤販趙建華與城管協(xié)管員的沖突中,頭部?jī)商幨軅?,?jīng)診斷縫合6針。據(jù)其本人及親友稱(chēng),協(xié)管員用磚頭、對(duì)講機(jī)拍擊他的頭部致傷。協(xié)管員素質(zhì)相對(duì)較低,令城管自己也頗感頭疼:“他們不是城管招的,是區(qū)縣政府自己招的,編制五花八門(mén),他們?nèi)堑湥枪芤布s束不了?!闭f(shuō)起協(xié)管,白原一肚子怨氣。

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  公安治安隊(duì)長(zhǎng)兼任城管局長(zhǎng),在熊文釗看來(lái),即有“期望在區(qū)縣上行下效,增強(qiáng)市局權(quán)威性”,從而理順整個(gè)體制的考慮,不過(guò),“一個(gè)人事變動(dòng)所能起到的作用終歸有限”。

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  北京市城管局所期待的機(jī)構(gòu)調(diào)整一天不能達(dá)成,上下關(guān)系和編制問(wèn)題就很難得到解決。熊文釗認(rèn)為,北京市編制辦在這個(gè)問(wèn)題上的懸而未決,正體現(xiàn)了中央在城管問(wèn)題上的遲疑。


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  抱團(tuán)逼宮

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  同樣的看法在王連峰副局長(zhǎng)那里得到了印證,在今年6月的公開(kāi)活動(dòng)中,他將“改革追求的體制架構(gòu)還不清晰,改革還未在國(guó)家層面取得認(rèn)同,改革往何處去還不明朗”列為目前行政處罰權(quán)集中面臨的第一大問(wèn)題,并分析原因?yàn)椤皣?guó)務(wù)院法制辦、建設(shè)部、中央編辦等部門(mén)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)理解不一致”。

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  事實(shí)上,對(duì)于全國(guó)各地城管所做的一系列嘗試,國(guó)務(wù)院都未予表態(tài),持觀望態(tài)度。

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  2010年3月19日由國(guó)家住建部政策研究中心完成的《中國(guó)城市管理體制及其運(yùn)行機(jī)制研究》被媒體冠以“大城管”的概念,并已經(jīng)在廣州等地試點(diǎn)一段時(shí)間,然而并未見(jiàn)國(guó)務(wù)院將其在全國(guó)推開(kāi)的意思。

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  一面是中央層面的遲遲不動(dòng),另一面是各地城管從上到下都渴望在全國(guó)建立統(tǒng)一的組織和規(guī)范。

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  對(duì)于像白原這樣的基層隊(duì)員來(lái)說(shuō),全國(guó)統(tǒng)一的制服和車(chē)輛,能給他極大的歸屬感。而對(duì)于全國(guó)各地城管局長(zhǎng)來(lái)說(shuō),亦在努力尋找一個(gè)“娘家”,即使這個(gè)娘家身份曖昧,甚至非法。

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  2007年,全國(guó)的城管仿佛看到了一個(gè)娘家——全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。這家機(jī)構(gòu),是由商人羅亞蒙組織成立。這個(gè)聯(lián)席會(huì)議舉辦了兩屆,在2009年7月31日受到了南京城管趙陽(yáng)的實(shí)名舉報(bào),稱(chēng)聯(lián)席會(huì)議是“未經(jīng)登記,擅自以社團(tuán)組織名義進(jìn)行活動(dòng)”。而羅的身份是中國(guó)城市網(wǎng)的法定代表人。

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  然而,在舉報(bào)風(fēng)波平息一年之后。今年6月29日,新一屆的“2010城管執(zhí)法局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”在京悄悄召開(kāi),39位城管局長(zhǎng)還簽訂了《和諧城管倡議書(shū)》。

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  而城管局長(zhǎng)們對(duì)聯(lián)席會(huì)議的態(tài)度,或許可以用四川省遂寧市城市管理行政執(zhí)法局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)楊順成在接受媒體采訪時(shí)的話(huà)語(yǔ)來(lái)概括:“主要是太想交流了,探討一下各地城管的有效經(jīng)驗(yàn)”,所以根本沒(méi)去考慮羅亞蒙的身份。

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  2009年的會(huì)議交流出了一項(xiàng)成果——會(huì)議就國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《個(gè)體工商戶(hù)條例(征求意見(jiàn)稿)》遞交了五條修改意見(jiàn),明確提出:個(gè)體工商戶(hù)應(yīng)由工商部門(mén)主管,工商部門(mén)不能只管收費(fèi)發(fā)照,把問(wèn)題推給社會(huì),不能讓城管背黑鍋。此言被視為是全國(guó)城管局長(zhǎng)們向立法部門(mén)的一次集體“逼宮”。

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  在當(dāng)年的舉報(bào)人趙陽(yáng)看來(lái):“正因?yàn)槌枪苣壳肮芾砘靵y,才出現(xiàn)了羅亞蒙這些咄咄怪事,政府不去規(guī)范,反而讓商人去規(guī)范,一些城管人,竟把羅亞蒙看成城管精神領(lǐng)袖,反映了城管對(duì)改變自身境況的強(qiáng)烈要求。”然而,這樣的積極并不屬于北京,北京市城管局缺席了從2006年以來(lái)的每一次聯(lián)席會(huì)議。北京的審慎和中央的遲疑不謀而合。

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  城管的突圍之路

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  渴望建立統(tǒng)一規(guī)范的組織,改變城管的自身境況,北京城管這一次在人事變動(dòng)上的投石問(wèn)路也體現(xiàn)了類(lèi)似的邏輯。不過(guò),回顧過(guò)往,北京城管的每一步都似乎走得格外審慎。在全國(guó)各地城管局紛紛實(shí)現(xiàn)市政府直屬、開(kāi)展“大城管”試點(diǎn)已有多時(shí)的情況下,北京市局層面的變革反而落在了后面。

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  在密切關(guān)注各地城管動(dòng)向的趙陽(yáng)看來(lái),全國(guó)各地城管的不同嘗試,因?yàn)榈赜蚝臀幕奶攸c(diǎn)可以分為不同的類(lèi)型:如淮安、宿遷等中小城市,由于城市規(guī)模較小、外來(lái)人口不多,出臺(tái)疏導(dǎo)措施,在國(guó)內(nèi)城管系統(tǒng)有一些聲譽(yù);早已實(shí)現(xiàn)城管局由市政府直管的沈陽(yáng)、西安屬于內(nèi)地省會(huì)城市,盡管規(guī)模大但外來(lái)人口不多;如廣州、上海等外來(lái)人口多、開(kāi)放程度高的國(guó)際化大都市,情況更加復(fù)雜,管理難度很大,因而廣州實(shí)行的“大城管”試點(diǎn)格外引人關(guān)注。

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  北京屬于其中情況最為復(fù)雜的一個(gè):規(guī)模大,外來(lái)人口多,國(guó)際化大都市,同時(shí)又是國(guó)家首都,具備特別的政治意義?!氨本┏枪懿⒉徽J(rèn)為自己落后,只是因?yàn)楸本┑那闆r復(fù)雜。”熊文釗教授分析道。

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  事實(shí)上,北京的謹(jǐn)慎變革,自有其道理。去年9月,廣州市在“大部制”改革中提出在市公安局治安管理支隊(duì)中設(shè)立城市管理特勤大隊(duì),配合、協(xié)助城市管理執(zhí)法。廣州市城管局局長(zhǎng)李廷貴亦大力支持:“有時(shí)候事件瞬間就成為暴力抗法,報(bào)警來(lái)不及了。但在執(zhí)法過(guò)程中如果有城管警察將會(huì)事半功倍?!贝搜砸怀隽⒓匆l(fā)公眾和媒體的強(qiáng)烈反彈,最終此項(xiàng)方案被副市長(zhǎng)蘇澤群叫停。

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  與廣州的大力推進(jìn)、果斷叫停相反,北京城管的行動(dòng)讓公眾感覺(jué)難以捉摸。在7月27日近似于投石問(wèn)路的新聞出來(lái)之后,面對(duì)反對(duì)居多的輿論,29日,北京市城管執(zhí)法局網(wǎng)站上掛出了《北京城管目前體制未變》的通告,卻并未否認(rèn)新任局長(zhǎng)的任命,也未就“城管由公安代管”的說(shuō)法做出任何說(shuō)明。在《中國(guó)新聞周刊》記者向北京市城管執(zhí)法局求證時(shí),對(duì)方表示在近段時(shí)間內(nèi)拒絕一切采訪。

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  參加過(guò)多次北京市城管局專(zhuān)題研討的熊文釗教授在向《中國(guó)新聞周刊》解讀這一變化時(shí),也反復(fù)強(qiáng)調(diào),“這只是一個(gè)人事變化,并非體制改變。”

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  相比于市局的謹(jǐn)慎,倒是不具有直接管理權(quán)的一些區(qū)縣,在探索新模式上膽子更大:今年年初,“崇文模式”“順義模式”所提出的“管理權(quán)下放”“聯(lián)席執(zhí)法”等概念被媒體冠以“大城管”的解讀。

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  然而,在熊文釗看來(lái),這些模式并不能解決北京城管所面臨的根本矛盾:城市化中的流動(dòng)人口問(wèn)題。在2010年中國(guó)流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到2.11億,且大量流向北京、上海等一線(xiàn)城市,再加上首都的特殊要求,北京城管所面臨的問(wèn)題是古今中外的城市管理中都不曾面對(duì)的。

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  在白原7年前由警察隊(duì)伍進(jìn)入城管隊(duì)伍的時(shí)候,北京市城管局才剛剛成立1年,當(dāng)時(shí)所面臨的流動(dòng)人口所帶來(lái)的游商問(wèn)題、違建問(wèn)題在這7年中非但沒(méi)有解決,反而愈演愈烈。

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  從公安到城管,白原經(jīng)歷了不適應(yīng)、不滿(mǎn)、不甘心,而到了現(xiàn)在,白原已經(jīng)真正感覺(jué)“寒心了,沒(méi)有辦法了”。

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  “要取消城管就趕緊,趁我們還能干點(diǎn)別的。要真想把這事干好,就得立法,明確城管的地位、目的、手段,就得捋順體制。城管是我的飯碗,我希望它健康發(fā)展?!卑自f(shuō)。

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  全世界的“城管”

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  在世界各國(guó)的城市管理工作中,明確設(shè)立“城管”建制的,僅有中國(guó)一家。在其他國(guó)家,城市管理、行政處罰的職能或由相關(guān)行政部門(mén)承擔(dān),或由警察承擔(dān),執(zhí)法的思路、手段也與中國(guó)有明顯不同。

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  與中國(guó)最為相近的是德國(guó)的體制,但后者的權(quán)威性更高,并兼具管理和服務(wù)職能:在德國(guó),秩序局是警察局之外的主要行政執(zhí)法部門(mén),相對(duì)集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商等部門(mén)的處罰權(quán),其他部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法行為,最終都將案卷移送秩序局,由其統(tǒng)一作出處罰決定。除此之外,秩序局還負(fù)責(zé)居民身份登記、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)、食品監(jiān)督等食物的管理與服務(wù)。

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  另一種思路則是由警察和法院來(lái)行使行政處罰權(quán),代表國(guó)家和地區(qū)有日本、新加坡、香港。以日本為例,他們的城市管理一方面靠的是國(guó)民自覺(jué),另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《輕犯罪法》對(duì)規(guī)范居民行為、加強(qiáng)城市管理發(fā)揮著很大作用。輕犯罪行為由警察處理。

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  歐洲一些國(guó)家政府機(jī)關(guān)在行使中國(guó)“城管”職能時(shí)的思路亦值得我們借鑒:有“歐洲之都”之譽(yù)的比利時(shí)首都布魯塞爾,流動(dòng)商販們繳納的稅收、管理費(fèi)很低,比固定商店少得多,他們可以在規(guī)定的街道范圍內(nèi)流動(dòng),對(duì)無(wú)照商販的處罰相當(dāng)寬容,許多時(shí)候只是警告。布魯塞爾城管執(zhí)法的寬松,在于特有的城市管理理念,這就是注重增加城市的“人氣”,體現(xiàn)城市的“包容”。

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  法國(guó)的城市管理由警察和憲警依照法律進(jìn)行。在法國(guó),街頭攤販也要受到政府嚴(yán)管,而攤主們卻樂(lè)意接受。原因在于,法國(guó)小攤證照辦理非常便捷,只要符合法規(guī),經(jīng)營(yíng)者足不出戶(hù),便可辦好一切手續(xù)。管理部門(mén)的工作,就是不斷解決被管者遇到的通水、通電、技術(shù)培訓(xùn)等公共問(wèn)題。

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  法國(guó)巴黎的跳蚤市場(chǎng)有百年歷史,也經(jīng)歷過(guò)臟、亂、差的過(guò)程。巴黎市政府對(duì)跳蚤市場(chǎng)的管理方法是,將巴黎市區(qū)接近環(huán)城路的各個(gè)城門(mén)附近的街道,分別辟為舉辦跳蚤市場(chǎng)的地點(diǎn)。定時(shí)、定地、輪流舉辦,可以避免商販到處亂跑,也可以方便市民逛此類(lèi)市場(chǎng),并請(qǐng)警察和消防隊(duì)來(lái)維持秩序。在管理逐步走向規(guī)范化、法制化和現(xiàn)代化的過(guò)程中,跳蚤市場(chǎng)不僅沒(méi)有減少,相反還擴(kuò)大到了法國(guó)各個(gè)城鎮(zhèn)和村莊,并成為一種文化和旅游的特色。

[來(lái)源:中國(guó)新聞網(wǎng)] [作者:沈茜蓉 王婧] [編輯:陳肖梅]
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