民眾對于養(yǎng)老金改革的呼聲很高，政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面其實(shí)也一直有新措施出臺(tái)，最令人矚目的成就是覆蓋面的擴(kuò)大，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面目前為城鎮(zhèn)就業(yè)人口的約60%，沒有被職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的，可以參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

　　然而，那些最令人關(guān)切的問題卻遲遲沒有明確的方案，包括，養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口、個(gè)人賬戶空賬、養(yǎng)老金雙軌制問題等。需要指出的是，一方面，我國養(yǎng)老金制度仍有較多的改革空間，改革勢在必行；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革通常有漫長的過渡期，即使有所謂“頂層設(shè)計(jì)”出臺(tái)，短期內(nèi)(比如5-10年內(nèi))的變化也不會(huì)很大。就我國養(yǎng)老金制度今后的改革方向而言，有必要澄清幾個(gè)可能被忽視的問題。

　　第一，未來養(yǎng)老金債務(wù)水平仍有改善空間，財(cái)政對養(yǎng)老金的補(bǔ)貼空間也存在

　　隨著我國人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老基金平衡是很多人擔(dān)心的問題。例如2012年，有機(jī)構(gòu)推出一份題為《化解國家資產(chǎn)負(fù)債中長期風(fēng)險(xiǎn)》的研究報(bào)告。該報(bào)告指出，到2013年，我國養(yǎng)老金缺口將達(dá)到18.3萬億元。在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，往后的年份缺口會(huì)逐年放大，假設(shè)GDP年增長率為6%，到2033年時(shí)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬億元，占當(dāng)年GDP的38.7%。最近甚至有報(bào)道說，北京大學(xué)的學(xué)者研究表明，未來養(yǎng)老金總負(fù)債將占GDP的62%～97%。

　　養(yǎng)老金債務(wù)測算包含很多假設(shè)，不同假設(shè)下的結(jié)果差異很大。這些假設(shè)包括，對人口結(jié)構(gòu)的預(yù)測，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面變化，GDP和工資增長率、就業(yè)率、投資回報(bào)率、通脹率、預(yù)期的養(yǎng)老金替代率等。2012年中國的GDP增長率是7.8%，我們按照世界銀行對中國GDP增長率的預(yù)測，即降低到2025-2030年的5%，實(shí)際工資增長率從8%逐步降低到5.5%，其他參數(shù)與2012年水平相同，假設(shè)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和覆蓋率不變，則到2030年養(yǎng)老金年度赤字占當(dāng)年GDP的5.03%，累計(jì)債務(wù)水平為占當(dāng)年GDP的31.78%。這個(gè)結(jié)果比上面的都要低，但仍然是一個(gè)比較高的債務(wù)水平。相對照，美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)(social security)雖然很快就會(huì)有年度赤字，但累計(jì)余額到2036年才會(huì)出現(xiàn)赤字。

　　盡管如此，仍有一些改善空間。

　　其一，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)僅覆蓋了60%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，超過2.5億的農(nóng)民工中大約只有15%被這一體系覆蓋，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，可在很長時(shí)期內(nèi)改善基金平衡。如果將覆蓋面從現(xiàn)在到2030年逐步擴(kuò)大到全部城鎮(zhèn)就業(yè)人口的80%，則2030年的撫養(yǎng)比(退休人口∶工作人口)將從1:1下降為0.7:1，即1個(gè)工作人口撫養(yǎng)0.7個(gè)退休人口。其二，逐步延長退休年齡，在20年中緩慢將男女退休年齡各延長5歲，則到2030年撫養(yǎng)比會(huì)進(jìn)一步下降到0.5:1。其三，增加財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入。為應(yīng)對人口老齡化的壓力，很多國家都在尋找新渠道為養(yǎng)老保險(xiǎn)融資，增加財(cái)政投入是大勢所趨，相比而言，我國財(cái)政投入算少的，最近10年來，各級財(cái)政每年對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的補(bǔ)貼約占財(cái)政總支出的2%。

　　另外，我國仍有一些專門的財(cái)政來源。一是社會(huì)保障基金(NSSF)，這一基金成立于2000年，主要用于應(yīng)對今后的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金危機(jī)。2012年末總資產(chǎn)為1.11萬億元，2001-2010年間平均投資收益率為9%。二是國企紅利，我國國企紅利每年都超過1萬億元，上繳比例約為7%，遠(yuǎn)低于歐美國家的20%～60%，若能提高到20%，則可有近2000億元的補(bǔ)貼用于養(yǎng)老保險(xiǎn)，與2011年財(cái)政對養(yǎng)老補(bǔ)貼總額2272億元相差不多。三是外匯儲(chǔ)備投資收益，我國巨額外匯儲(chǔ)備形成的外匯資產(chǎn)，其管理所獲得的投資收益可以劃撥補(bǔ)充社保基金。

　　很多人不信任養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)重要原因是個(gè)人賬戶空賬，認(rèn)為自己的錢被挪用了。目前個(gè)人賬戶應(yīng)有余額據(jù)估計(jì)為2萬多億元，但實(shí)際上只有約15%的資金在賬戶內(nèi)，其余都為空賬。政策層多次強(qiáng)調(diào)要做實(shí)個(gè)人賬戶，大多數(shù)老百姓也認(rèn)為應(yīng)該做實(shí)。但個(gè)人賬戶一旦做實(shí)，這些錢怎么用，并不清楚，現(xiàn)在個(gè)人賬戶中的資金主要是銀行存款，年收益率不過2%～3%，低于通脹率，根本無法保值?，F(xiàn)階段，尚沒有針對個(gè)人賬戶資金的管理?xiàng)l例，做實(shí)之后的資金投資收益率面臨很大不確定性。

　　實(shí)際上，個(gè)人賬戶是空賬還是實(shí)賬并不重要，重要的是到退休的時(shí)候這個(gè)賬戶能提供多少收益。如果實(shí)賬的結(jié)果是資金運(yùn)用還趕不上通脹，還不如讓它空賬運(yùn)行，同時(shí)承諾一個(gè)與經(jīng)濟(jì)增長掛鉤的記賬收益率。

　　越來越多的國家已接受個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行模式，稱為名義個(gè)人賬戶，典型的為瑞典和意大利。賬戶只是記賬單位，收益率根據(jù)每年的經(jīng)濟(jì)增長和人口增長調(diào)整，到退休時(shí)再按照該賬戶的累計(jì)余額發(fā)放養(yǎng)老金。名義賬戶既能避免一大筆轉(zhuǎn)型成本，又具有自動(dòng)調(diào)整收益的機(jī)制，有助于基金平衡。在經(jīng)濟(jì)增長速度較快的國家，名義賬戶收益率并不低。而且不需要對資金進(jìn)行管理，避免了通脹和資本市場波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　名義賬戶的這些特點(diǎn)更適合我國個(gè)人賬戶面臨的局面，所以上海市政府前年就已經(jīng)決定不做實(shí)個(gè)人賬戶，而采用名義賬戶的模式，這并不妨礙今后養(yǎng)老金的領(lǐng)取。今后需要進(jìn)一步明確的是，名義個(gè)人賬戶所采用的收益率是多少，以及如何確定和調(diào)整。

　　第三，降低繳費(fèi)率是養(yǎng)老金改革中不可忽視的問題

　　我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)率，企業(yè)和員工分別達(dá)到了20%和8%的高水平，遠(yuǎn)高于美國的水平(雇主和雇員分別為6.2%)，也高于大多數(shù)歐洲國家，參保對不少員工而言已成為負(fù)擔(dān)。今后要將越來越多的農(nóng)村外來勞動(dòng)力納入這一體系，如此高的繳費(fèi)率顯然沒有吸引力。降低繳費(fèi)率產(chǎn)生的質(zhì)疑是，在人口老齡化程度不斷加深的背景下，會(huì)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡雪上加霜。

　　實(shí)際上，不降低繳費(fèi)率，基金平衡可能會(huì)受到更大的影響，一方面覆蓋面難以擴(kuò)大，另一方面企業(yè)和個(gè)人會(huì)選擇逃避繳費(fèi)。逃避繳費(fèi)的一種辦法是不簽訂正式的勞動(dòng)合同；另一種辦法是少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)，從而少繳社保費(fèi)；更直接的，還可能拖欠社保繳費(fèi)。我們根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，得到實(shí)際基金收入，并推算應(yīng)收保費(fèi)，發(fā)現(xiàn)我國目前的征繳率只有60%，即大約有40%的保費(fèi)沒有收到。類似的問題在其他國家也存在，在1990年代，拉美國家有50%～60%的保費(fèi)未能收到，中歐和東歐國家有20%～30%的保費(fèi)未能收到，在那些企業(yè)逃費(fèi)比較嚴(yán)重的國家，繳費(fèi)率均比較高，因此世界勞工組織給出的主要建議是降低繳費(fèi)率。

　　盡管2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》從法律上加強(qiáng)了對社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收，但社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革仍然需要使微觀主體有內(nèi)在的參與激勵(lì)，否則監(jiān)管成本很高。降低繳費(fèi)率會(huì)增加員工的參保意愿，員工也會(huì)對企業(yè)形成更有效的督促。因此，適當(dāng)降低繳費(fèi)率，可以提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳率，反而可能增加基金收入。

　　第四，養(yǎng)老金差距需縮小，但改革并非簡單并軌

　　我國企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的差距的確很高，用官方公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，平均看，后者大約是前者的1.8-2倍。公職人員養(yǎng)老金高于一般企業(yè)的現(xiàn)象在世界各國很普遍，但好像并沒有遭到強(qiáng)烈的反對，其中一個(gè)原因是，他們的差距并沒有我們這么大。另外一個(gè)很重要的原因是，勞動(dòng)力市場相對比較完善，如果你看重公務(wù)員有更好的養(yǎng)老待遇，那么可以選擇進(jìn)入公務(wù)員行列，若是因?yàn)樽陨項(xiàng)l件不夠，也就無從抱怨。誠然，我國企事業(yè)單位養(yǎng)老金差距有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史原因，養(yǎng)老金體制不應(yīng)加劇現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾，反而需要為社會(huì)公平托底，為此改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度勢在必行。

　　機(jī)關(guān)事業(yè)單位中有的是財(cái)政供養(yǎng)，有的是自籌資金，有不少討論建議前者的養(yǎng)老金也要與企業(yè)一樣繳費(fèi)，為此財(cái)政需要額外為他們繳工資總額的20%，并測算出一筆轉(zhuǎn)制成本。這就很令人費(fèi)解，如果改革還會(huì)導(dǎo)致更多的財(cái)政支出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金支出縮減的成效要到幾十年之后才顯現(xiàn)，這顯然不是改革的初衷。本來就是財(cái)政供養(yǎng)的人，讓財(cái)政為其繳費(fèi)似乎多此一舉。并軌不是目的，目的是縮小與企業(yè)養(yǎng)老待遇的差距，因而對于財(cái)政供養(yǎng)的人員完全可以有單獨(dú)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。另一方面，若要獲得較高的養(yǎng)老待遇，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工自己應(yīng)該繳費(fèi)，也可以有適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，形成職業(yè)年金。

　　仍然需要指出的是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的目的在于促進(jìn)公平，對于養(yǎng)老基金平衡的貢獻(xiàn)并不大。2012年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人數(shù)只有約3000萬人，而企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已經(jīng)超過3億人，財(cái)政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金支出為2641億元，而同年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金支出為16460億元，所以無論從參保人數(shù)還是從養(yǎng)老金支出上看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位都是很小的一部分，不足以影響到企業(yè)職工養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)平衡。