預(yù)算法修正案草案今起三審 修訂遇波折歷經(jīng)10年

????????跨越十年、歷經(jīng)三屆人大、兩度成立起草小組，備受關(guān)注的預(yù)算法修正案草案，將在今日開(kāi)幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上三審。

????????作為遏制政府亂花錢(qián)的第一道防線，預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。早在2004年，預(yù)算法就已啟動(dòng)修訂。最近10年，立法、修法進(jìn)入“快車道”，但相較同期啟動(dòng)修訂的其他法律，預(yù)算法修訂頗為波折，一些關(guān)鍵問(wèn)題各方難以達(dá)成共識(shí)。修訂兩度擱置，數(shù)次延期。十八屆三中全會(huì)《決定》共8處提及預(yù)算，包括“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”、“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”等。參與預(yù)算法修訂討論的專家學(xué)者表示，這些內(nèi)容將會(huì)在三審稿中得到體現(xiàn)。

????????預(yù)算法修訂過(guò)程

????????1994年3月 現(xiàn)行預(yù)算法審議通過(guò)。

????????2004年全國(guó)人大成立預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，起草小組成員單位包括財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、審計(jì)署等。由于各部門(mén)意見(jiàn)不統(tǒng)一等原因，此次修訂最終擱置。

????????2009年2月全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委、財(cái)政部、審計(jì)署等部門(mén)成立了預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組。

????????2011年11月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了預(yù)算法修正案(草案)，并決定提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。

????????2011年12月31日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)初次審議預(yù)算法修正案草案，這次審議沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)。

????????2012年6月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)二次審議預(yù)算法修正案草案，征得意見(jiàn)數(shù)超過(guò)30萬(wàn)條，打破了全國(guó)人大立法史上單項(xiàng)立法征求意見(jiàn)數(shù)紀(jì)錄。

????????2013年8月原定三審的預(yù)算法修正案草案“缺席”十二屆全國(guó)人大常委會(huì)四次會(huì)議，三審延期。

????????《決定》摘錄

????????●改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。

????????焦點(diǎn) 1

????????公開(kāi)透明

????????“公開(kāi)的程序內(nèi)容立法都要明確”

????????二審稿提出，“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外”。

????????但學(xué)界普遍認(rèn)為，上述規(guī)定仍模糊、概括。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，“及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”中的“及時(shí)”，具體指多久？公開(kāi)的內(nèi)容是到“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”的哪一個(gè)級(jí)別？

????????此外，目前的預(yù)算公開(kāi)，如上周五公開(kāi)今年預(yù)算的90多個(gè)中央部門(mén)，公開(kāi)的方式都是按功能分類，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。但公眾更期待根據(jù)支出的實(shí)際用途劃分，如人員工資、獎(jiǎng)金、差旅等，呈現(xiàn)預(yù)算“怎么花的”。

????????財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示，《決定》提出的“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，具體到立法，就是細(xì)化“全口徑公開(kāi)”，“公開(kāi)的時(shí)間、程序、內(nèi)容，立法都要明確。全口徑公開(kāi)首先是全方位，不僅僅是政府部門(mén)，凡是花了國(guó)家錢(qián)的部門(mén)和單位，從中央到地方，都應(yīng)公開(kāi)‘四本賬’：政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算。此外，比如公民向某個(gè)單位提出公開(kāi)某些方面的預(yù)決算，單位如何回應(yīng)？該公開(kāi)哪些賬目？也需明確”。他說(shuō)。

????????●加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。

????????焦點(diǎn) 2

????????人大監(jiān)督

????????“人大預(yù)算審查不應(yīng)走過(guò)場(chǎng)”

????????此前兩審中，如何設(shè)置人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，是最大的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。二審稿中，“授權(quán)立法”條款，即授權(quán)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的條款達(dá)10多條。

????????復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長(zhǎng)韋森提出，“授權(quán)立法”條款削弱了人大對(duì)政府財(cái)政的審批監(jiān)督功能，“把原來(lái)應(yīng)該是人大‘批準(zhǔn)’的，改成人大‘審議’了，把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見(jiàn)’，但具體辦法由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制定”。

????????被譽(yù)為“中國(guó)申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)第一人”的公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮注意到，從去年開(kāi)始，一些區(qū)級(jí)政府、市級(jí)政府在人大預(yù)算監(jiān)督方面做了有益嘗試?！氨热鐝V州天河區(qū)，就規(guī)定區(qū)人大的財(cái)經(jīng)工委負(fù)責(zé)預(yù)算草案初步審查。區(qū)財(cái)政局要先向區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)預(yù)算編制，而不是區(qū)政府常務(wù)會(huì)議。區(qū)財(cái)政局還要根據(jù)人大常委會(huì)主任會(huì)議的意見(jiàn)修改預(yù)算草案?！眳蔷琳f(shuō)。

????????他認(rèn)為，此舉理順了政府和人大在預(yù)算編制監(jiān)督中的職責(zé)，“天河區(qū)人大財(cái)經(jīng)委主任林志云今年初講，過(guò)去各部門(mén)預(yù)算編制完后，先送黨委和政府常委會(huì)，常委會(huì)都過(guò)了，人大還能提出多少不同意見(jiàn)？也就是說(shuō)，送人大初審有時(shí)就成了過(guò)場(chǎng)。但現(xiàn)在，一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為了預(yù)算資金，開(kāi)始主動(dòng)聯(lián)系人大”。

????????他表示，《決定》提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”，天河區(qū)的做法值得借鑒，“審批和監(jiān)督預(yù)算，是立法機(jī)構(gòu)、也就是人大的職責(zé)，但有些人認(rèn)為，財(cái)政局和市長(zhǎng)、市委書(shū)記負(fù)責(zé)預(yù)算，人大只是擺設(shè)，走個(gè)過(guò)場(chǎng)。所以為了爭(zhēng)取預(yù)算資金，都往財(cái)政局跑，往市長(zhǎng)和書(shū)記那里跑，并不把人大放在眼里”。

????????有專家表示，人大預(yù)算審查不應(yīng)走過(guò)場(chǎng)。但劉尚希認(rèn)為，一些地方人大的預(yù)算監(jiān)督力量單薄，“有的地方人大還沒(méi)有預(yù)算工委，有的地區(qū)人大財(cái)經(jīng)委也只有幾個(gè)人。強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審查，怎樣充實(shí)人大的預(yù)算監(jiān)督能力是下一步的重點(diǎn)”。

????????●建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

????????焦點(diǎn) 3

????????地方債

????????“地方舉債適度放開(kāi)原則明朗”

????????對(duì)于地方政府債務(wù)，一、二審稿做了相反安排。一審稿規(guī)定，“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，“國(guó)務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報(bào)經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府按國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”。

????????二審稿刪除了上述條款，恢復(fù)了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方政府該不該有發(fā)債權(quán)？有人認(rèn)為，一旦放開(kāi)會(huì)影響國(guó)家財(cái)政安全，但也有人主張，現(xiàn)實(shí)中一些地方政府“暗箱”發(fā)債，“堵”不如“疏”。

????????劉尚希表示，《決定》提出，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，“允許地方政府通過(guò)發(fā)債拓寬城建融資渠道”，因此適度放開(kāi)的原則已經(jīng)很明朗了。

????????今年全國(guó)兩會(huì)期間，央行副行長(zhǎng)潘功勝、財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀也曾公開(kāi)表示，應(yīng)修改現(xiàn)行預(yù)算法以及二審稿對(duì)地方政府發(fā)債的規(guī)定，今后會(huì)逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。

????????背景

????????國(guó)家的錢(qián)袋子該如何看管？

????????自預(yù)算法2004年修訂以來(lái)，圍繞國(guó)庫(kù)該是“經(jīng)理制”還是“代理制”，央行和財(cái)政部的博弈已經(jīng)是公開(kāi)的秘密。

????????中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君稱，“經(jīng)理制”就是各級(jí)政府都在央行開(kāi)設(shè)惟一的“財(cái)政存折”，也就是在央行設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬戶?！按碇啤本褪茄胄袊?guó)庫(kù)受財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，財(cái)政部門(mén)可以不經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)和央行國(guó)庫(kù)授權(quán)，自行在國(guó)庫(kù)體系之外開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶，處置、存放公款。

????????現(xiàn)行《預(yù)算法》采用的是“經(jīng)理制”。但二審稿改為“國(guó)庫(kù)管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，并賦予了各級(jí)財(cái)政部門(mén)兩項(xiàng)權(quán)力：“監(jiān)督本級(jí)國(guó)庫(kù)辦理的預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”；“加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督”。

????????由于二審稿刪除了央行的“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”職能，遭到了不少學(xué)者的反對(duì)。二審后，王雍君、韋森等10多名知名財(cái)稅學(xué)者曾召開(kāi)研討會(huì)，并向全國(guó)人大常委會(huì)提交了10多條修改建議，其中一條就是“保留央行的國(guó)庫(kù)經(jīng)理地位”。

????????王雍君表示，選擇“經(jīng)理制”還是“代理制”，是國(guó)家財(cái)政管理的職責(zé)分離和權(quán)力制衡。在財(cái)政管理體系中，財(cái)政部門(mén)相當(dāng)于政府的會(huì)計(jì)，央行相當(dāng)于出納。保留央行的“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”職能，有利于監(jiān)督財(cái)政支出行為。

????????但財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示，具體看管國(guó)家“錢(qián)袋子”的只能是國(guó)家財(cái)政，“道理很簡(jiǎn)單，國(guó)庫(kù)管理屬于財(cái)政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對(duì)國(guó)庫(kù)管理設(shè)置兩個(gè)責(zé)任主體，讓其他部門(mén)參與，其結(jié)果會(huì)是扯皮、低效，協(xié)商成本高”。