城管困局凸顯城市化進(jìn)程艱難

　　14日晚，深圳街頭再次上演了因城管隊員驅(qū)逐小販而引發(fā)的流血事件。

　　當(dāng)晚9時左右，深圳市龍崗區(qū)布吉街道幾名執(zhí)法隊員在深惠路榮超花園公交站臺驅(qū)逐小商販時遭到抵抗，執(zhí)法隊員李國強(qiáng)被一把水果刀捅傷大腿，另外兩名隊員不同程度受傷。

　　榮超花園公交站臺附近是布吉街道執(zhí)法隊的嚴(yán)管路段，平日里亂擺攤現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，綿延幾十米的攤點甚至占據(jù)了公交站臺，導(dǎo)致大巴車無法進(jìn)站，等車的居民只能站在馬路中間，城管執(zhí)法隊沒少接到投訴。

　　案發(fā)前，兩名執(zhí)法隊員像往常一樣前來執(zhí)法，大部分小商販見到城管隊員后立刻散去，而以一個黃頭發(fā)年輕人為首的一群小商販則態(tài)度強(qiáng)硬。李國強(qiáng)和同事接到值班電話趕來支援時，兩名執(zhí)法隊員正遭到一群小商販圍毆，他們趕忙下車制止，隨即遭到毆打。

　　“一個矮個子從我背后追過來，抓住我衣服，一刀就刺中了我左大腿的后面，一條腿立刻沒知覺了”，躺在病床上的李國強(qiáng)回憶道。

　　這是近3個月來深圳第3起發(fā)生在城管與小販之間的流血事件。4月26日，深圳寶安區(qū)新安街道辦的城管隊員練士滔勸阻一對小商販夫妻停止亂擺賣行為時被男販刺中胸部。當(dāng)月8日，福田區(qū)園嶺街道執(zhí)法隊員位發(fā)興在查處占道經(jīng)營行為時與兩個賣麻辣燙的小販發(fā)生沖突，隨后在吃飯的餐廳內(nèi)被尾隨而至的小販刀捅死。

　　城管負(fù)責(zé)的都是難啃的骨頭

　　幾乎所有接受記者采訪的城管隊員都表示，城管難干，不管吧，居民會投訴；管吧，除了面對小商販的反抗，還要承受社會輿論的指責(zé)，這就好比老鼠鉆風(fēng)箱，兩頭受氣。

　　作為全國第一個設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并與城市管理機(jī)構(gòu)合署辦公的城市，深圳曾是我國城市管理綜合執(zhí)法的試驗區(qū)。2006年,深圳市政府下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》。照此決定，以前分散在城管、工商、衛(wèi)生、環(huán)保、文化等多個政府職能部門的21項行政執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一集中到最基層的街道綜合執(zhí)法隊。市、區(qū)兩級城管部門的主要職能是監(jiān)督。

　　“執(zhí)法隊員現(xiàn)在管的，差不多就是其他職能部門不愿意管、也不好管的事情”，寶安區(qū)的一位街道執(zhí)法隊的負(fù)責(zé)人說，比如，整治黑網(wǎng)吧本應(yīng)由文化監(jiān)管部門負(fù)責(zé)、取締黑診所由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)、查處生豬私宰應(yīng)由食品安全部門負(fù)責(zé)、拆除違建則應(yīng)由建設(shè)部門負(fù)責(zé)——這些城市管理中最難啃的骨頭，現(xiàn)在統(tǒng)統(tǒng)都交給了城管，由此引發(fā)的各類社會矛盾也就集中在城管身上。

　　街道執(zhí)法隊執(zhí)法權(quán)限看似很廣泛，但實際擁有的執(zhí)法手段卻有限。深圳市城市管理科學(xué)研究所所長胡振華分析道，城管執(zhí)法的對象往往都是自然人，也包括街頭小販，除了驅(qū)趕和暫扣物品外，城管執(zhí)法隊員沒有任何其他手段可以達(dá)到警告和教育的效果，甚至連查驗違法者身份的權(quán)力都沒有，在城管與小販的對抗中，絕大多數(shù)的流血沖突就發(fā)生在這一環(huán)節(jié)。

　　城管注定“背罵名”？

　　如果僅僅放在城市管理的視野中考量，城管和小販的矛盾似乎是個無法化解的死結(jié)。

　　為了謀生，小商販們只能在城市的大街小巷游蕩，這是在城市中得以生存的唯一手段。而對于城管而言，維護(hù)城市的正常秩序則是他們的職責(zé)所在，對小商販的放縱就意味著失職。

　　“城管和小販沖突的背后，凸顯的是中國城市化進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性矛盾”，深圳市城市管理科學(xué)研究所所長胡振華接受中國青年報記者采訪時表示。

　　以深圳為例，從1980年設(shè)立特區(qū)以來，短短的29年時間，深圳已從一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展成為擁有1400萬人口的大都市。1400萬人口中，目前戶籍人口只有200萬左右，到底有多少人以小商販的身份在這座城市里謀生，恐怕是個難以統(tǒng)計的數(shù)字。

　　到2008年年底，我國的城市化率僅為44％，距發(fā)達(dá)國家70％的水平還有不小的差距。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)測，未來30年，我國還將有3億左右的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，他們能找到的謀生機(jī)會并不多，沒有門檻的小商販就成了比較熱門的職業(yè)選擇。

　　“雖然城市化的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的，但城市的空間都是經(jīng)過規(guī)劃和設(shè)計的。任何進(jìn)入到城市的人都必須遵循依照城市空間的設(shè)計功能來使用它，而違法改變的結(jié)果就是影響城市大多數(shù)人的利益。這是城管存在的合法性所在，也是城管隊員和街頭小商販沖突的最直接原因”，胡振華認(rèn)為，現(xiàn)在的城管部門恰恰處在城市化進(jìn)程中各種矛盾匯聚的閘口位置，注定了要“背罵名”。

　　城管執(zhí)法如何走出困境

　　“雖然城管的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于驅(qū)趕小販，治理占道經(jīng)營也不是我們最棘手的工作，但只要提起城管，絕大多數(shù)市民的腦子里就會浮現(xiàn)出我們在街頭追趕小商販的畫面?！绷钠饘ψ约郝殬I(yè)形象的看法，寶安西鄉(xiāng)執(zhí)法隊的一位城管隊員苦笑著說。

　　如果只簡單分析城管與街頭小販之間的對立，那得出的結(jié)論無疑是“雙輸”：一面是正在被妖魔化的城管形象，一面是小商販日益逼仄的生存空間。

　　“事實上，作為城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，城管與小販矛盾的產(chǎn)生和化解都不在城管部門本身”，胡振華進(jìn)一步分析道，在城市管理者還沒有做好管理城市的準(zhǔn)備、或者不具備城市管理能力的時候，處于各種矛盾下游的城管部門為此背了“黑鍋”。

　　“輸入地政府能不能通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展經(jīng)濟(jì)來創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，輸出地政府能不能為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的勞動技能培訓(xùn)讓他們在城市里有可以生存的一技之長、能不能通過發(fā)展小城鎮(zhèn)來緩解大城市急速擴(kuò)張的壓力、能不能完善社會保障體系和分配制度來給這些人提供更多的生活保障？”面對一連串的問號，胡振華的觀點是，只有把城市化進(jìn)程中的種種矛盾化解在上游，城管執(zhí)法才有可能最終走出目前的困境。

　　深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁也認(rèn)為，城管的困局，其實是體制上的原因所致，對授權(quán)執(zhí)法、自身并沒有強(qiáng)制手段的城管而言，也許只能期待法律層面的改變了。

　　目前對破解城管困局的各種討論中，有三種觀點比較流行。

　　第一種認(rèn)為應(yīng)該取消城管。有專家撰文認(rèn)為，應(yīng)該廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開放政策，把它當(dāng)作就業(yè)和商業(yè)發(fā)展的一部分，可以在商務(wù)部門下建立城市服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，實行低門檻登記制的服務(wù)管理制度。

　　胡振華對這一觀點持反對態(tài)度，他說，目前城管的問題是中國城市化進(jìn)程中的必然，沒有城管，中國的城市化必然會陷入拉美、印度的城市化發(fā)展模式，也會對現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)秩序、公共城市空間的功能以及食品安全等公共安全帶來威脅。

　　另一種觀點則認(rèn)為，鑒于目前城管執(zhí)法的權(quán)力真空，通過成立城管警察等方式加大城管的執(zhí)法力度。深圳市政協(xié)委員、市社科院教授楊立勛就曾在政協(xié)會上提出了《關(guān)于組建深圳市城管警察的建議》的提案。在紐約、倫敦等世界先進(jìn)城市，城市管理執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一由警察行使，警察不僅管刑事犯罪，也管亂擺賣、亂丟垃圾等行為，這似乎是一種國際慣例。

　　對這一觀點持批判意見的專家如馬敬仁則認(rèn)為，在目前的狀況下，城管執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)了權(quán)力濫用的苗頭。組建城管警察，有可能進(jìn)一步壓縮小商販們的生存空間，加劇社會矛盾。

　　第三種觀點認(rèn)為，“城市化不是要消滅小商販，城市應(yīng)該是不同收入和階層的人們共同生活的地方，不可能只有白領(lǐng)和花園別墅”，也要在城管與小商販、城市秩序和底層民生之間，尋求一種兼顧原則。

　　在長期的對抗之后，一些地方政府也開始積極尋求既能有效維護(hù)市容市貌，又能兼顧民生的中間路線。如新修訂的《南京市市容管理條例》，就增加了“在不影響市容交通的前提下，方便群眾生活，允許各類攤點在規(guī)定地段規(guī)定時間經(jīng)營”的人性化管理條款。

　　給城市請個“保姆”

　　32歲的湖北人袁慶國是深圳寶安一家物業(yè)管理公司的保安班長，與一般的物業(yè)公司保安相比，袁慶國負(fù)責(zé)的范圍要廣得多。袁慶國所在的物業(yè)公司是近10平方公里的西鄉(xiāng)花園社區(qū)的保姆。

　　西鄉(xiāng)地處深圳西部，居住人口達(dá)110萬，其中戶籍人口只有6.8萬。隨著城市化進(jìn)程的加速，2005年西鄉(xiāng)在一夜之間變?yōu)槌鞘小５?，亂擺賣、亂張貼、職業(yè)乞討等“城市頑疾”卻一直積重難返，管理對象與執(zhí)法人員之間“你進(jìn)我退、你退我進(jìn)”的貓鼠游戲接連上演。

　　面對城市管理眾多問題，西鄉(xiāng)人試著為城市請個“保姆”，即借鑒物業(yè)管理模式，探索一條城市管理多元化的新模式。

　　從2007年年底，該街道劃定了方圓2．07平方公里的范圍作為試點。通過購買服務(wù)，將涉及城市環(huán)境衛(wèi)生、綠化整治、市政道路維護(hù)等13項城市管理職能交由一家物業(yè)公司去做，其中也包括勸離在交通要道等重要公共場所經(jīng)營的小攤販和乞丐。

　　據(jù)物業(yè)公司的負(fù)責(zé)人介紹，他們是以合同約定的方式，以每平方米9．38元的價格承包了這個社區(qū)的管理工作?！拔覀兊膯T工始終牢記一點，那就是我們是保姆，而不是執(zhí)法者，對街頭亂擺賣的小商販，我們只能是提醒、告知和勸阻，與小販進(jìn)行平等的對話和溝通?！?/p>

　　與此同時，社區(qū)保姆們還專門開設(shè)了跳蚤市場、街道市場，勸說原本在大街小巷游蕩的小商販們到這里來做生意。一年多的試點下來，過去街道執(zhí)法隊要用80％的力量來維護(hù)市容市貌，如今僅用30％的執(zhí)法力量就游刃有余。

　　深圳大學(xué)教授馬敬仁認(rèn)為，在城管和小商販之間，建立一個平等的協(xié)商、溝通機(jī)制是一種明智的做法。城管的職能由此可以逐漸由“整治”過渡到“服務(wù)”，花園社區(qū)的做法，也許是破解現(xiàn)階段城管困局的一個有意義的探索。