有效治污：積跬步以至千里

　　近年來(lái)全國(guó)大范圍霧霾天氣引起了公眾的廣泛關(guān)注，成為當(dāng)前熱議的環(huán)境問(wèn)題。公眾批評(píng)政府大氣污染防治不作為、不給力，才導(dǎo)致今天的環(huán)境惡果。但是，要認(rèn)清我國(guó)大氣污染防治的形勢(shì)，是一件復(fù)雜的事情，需從霧霾成因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、污染防治歷程、國(guó)際比較等多角度進(jìn)行分析。

　　當(dāng)前我國(guó)大氣污染呈典型的復(fù)合型污染的特征。已經(jīng)有相當(dāng)多的研究和分析表明，我國(guó)當(dāng)前大面積霧霾的出現(xiàn)，是超大規(guī)模人口數(shù)量、較高人口密度、快速工業(yè)化進(jìn)程、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、高強(qiáng)度使用化肥、爆炸式增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)車、特殊地理和氣候條件等多種因素共同作用的結(jié)果。細(xì)顆粒物（PM2.5）被認(rèn)為是霧霾天氣的重要原因，其主要來(lái)源既有煙塵、粉塵、揚(yáng)塵等一次顆粒物，也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、揮發(fā)性有機(jī)化合物等生成的二次污染物，且二次污染物占有重要比重，可占到40%左右，在嚴(yán)重的霧霾天氣條件下，其比重甚至可以達(dá)到80～90%左右。考察二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵（可吸入顆粒物）、氨（NH3）、揮發(fā)性有機(jī)化合物、大氣重金屬等六類主要大氣污染物排放趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)隨著過(guò)去30多年高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，總體上這些污染物排放總量呈增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。比如，燃煤支撐了我國(guó)鋼鐵、電力工業(yè)高速發(fā)展，也產(chǎn)生了大量二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵污染。但大家不一定知道，大氣中氨的主要來(lái)源是化肥使用和畜禽養(yǎng)殖。長(zhǎng)期以來(lái)，為了保障糧食總產(chǎn)出，我國(guó)化肥的使用量并不受管制，其使用量不斷提高，從1980年的1269萬(wàn)噸提高到2012年的5839萬(wàn)噸。隨著生活水平的提高，畜禽養(yǎng)殖業(yè)在過(guò)去30年間也快速發(fā)展。

　　我們的初步測(cè)算表明，盡管煙塵粉塵、二氧化硫、氮氧化物等常規(guī)污染物先后于20世紀(jì)80年代、2006年、2012年以來(lái)處于下降態(tài)勢(shì)，但氨、揮發(fā)性有機(jī)化合物等污染物排放仍處于上升態(tài)勢(shì)，疊加起來(lái)，大氣污染物排放正處于歷史高位。這也可以大致解釋在常規(guī)污染物減排取得積極進(jìn)展的時(shí)期霧霾天氣反而頻發(fā)的現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始積極防治包括大氣污染在內(nèi)的環(huán)境污染，取得了一定的進(jìn)展。在過(guò)去20年間，城市空氣質(zhì)量常規(guī)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目指標(biāo)向好。1997至2012之間，113個(gè)重點(diǎn)城市可吸入顆粒物（PM10）的年平均濃度從145下降到83微克/立方米, 下降了約40%。二氧化硫年均濃度從20世紀(jì)90年代的100微克/立方米下降至2012年37微克/立方米。過(guò)去十年我國(guó)的環(huán)境污染防治力度不斷加大，污染防治投資總額從2001年的1166.7億元，占GDP比重為1.06，穩(wěn)步提高到2012年的8253.5億元，占GDP比重為1.59%。特別是，“十一五”以來(lái)工程減排進(jìn)展迅速，火電脫硫機(jī)組比重從2005年的12%快速提高到2012年的92%，脫硝機(jī)組比重從2010年的11.2%提高到2012年的27.6%，而2013年進(jìn)一步提高。在此推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了二氧化硫排放于2006、氮氧化物排放于2012年的轉(zhuǎn)折。而2001至2012年，我國(guó)高耗能高污染產(chǎn)業(yè)大幅提高，粗鋼產(chǎn)量增加到4.72倍，水泥增加至3.34倍，化纖產(chǎn)量增加至4.5倍，發(fā)電量增加至3.3倍。“十一五”期間，我國(guó)二氧化硫排放總量消減了大約14.29%?！笆濉逼陂g，我國(guó)二氧化硫、氮氧化物減排目標(biāo)分別8%，10%，預(yù)計(jì)可以如期完成。在污染物產(chǎn)生量總量遞增的背景下，實(shí)現(xiàn)這樣的減排目標(biāo)實(shí)際是很困難的。這意味著污染物排放的增量要實(shí)現(xiàn)零排放,而存量部分也要大幅消減。

　　圖 1998-2012年全國(guó)城市總懸浮物（可吸入顆粒物）濃度趨勢(shì)

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：相關(guān)年份《中國(guó)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告》、環(huán)保部相關(guān)年份《全國(guó)大氣污染狀況》整理，部分?jǐn)?shù)據(jù)由推算得來(lái)。其中，1998-2004年數(shù)據(jù)為全國(guó)平均，2005年以后為環(huán)保重點(diǎn)城市。

　　圖 1970-2012年主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量及使用量

　　資料來(lái)源：歷年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》，《新中國(guó)60年》。

　　從國(guó)際比較的角度來(lái)看，如果考察主要大氣污染物排放峰值的時(shí)序以及和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的關(guān)系，我們認(rèn)為我國(guó)大氣污染防治的行動(dòng)和政策并不滯后。迄今為止的實(shí)證研究證明，主要大氣污染物如二氧化硫、懸浮顆粒物（SPM）、氮氧化物等的排放具有典型的“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”特征，即污染物排放經(jīng)歷較長(zhǎng)增長(zhǎng)期，在達(dá)到“峰值”或“平臺(tái)期”后基本都進(jìn)入穩(wěn)定的下降通道。西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)中期爆發(fā)嚴(yán)重的空氣污染事件后，在60、70年代開(kāi)始強(qiáng)化大氣污染防治，在完成工業(yè)化的前提下花了大約30年左右的時(shí)間才實(shí)現(xiàn)主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%～90%左右，從而使城市空氣質(zhì)量顯著改善。對(duì)比來(lái)看，歐洲、美國(guó)、日本二氧化硫排放在20世紀(jì)70年代到達(dá)峰值，氮氧化物在90年代到2000年左右達(dá)到峰值，我國(guó)二氧化硫排放的峰值在2006年，氮氧化物的峰值或在2012年。以可比的人均GDP（美元）作比較，SO2峰值時(shí)，美國(guó)為23184美元，英國(guó)為21160美元，我國(guó)為5221美元。NOx峰值時(shí)，美國(guó)為34549美元，英國(guó)22058為美元，我國(guó)為6800（2010年數(shù)據(jù)）美元?？梢哉f(shuō)，我國(guó)大氣污染防治工作相對(duì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，實(shí)際是“提前了”。

　　表主要大氣污染物排放峰值時(shí)點(diǎn)比較

　　注釋：人均可比GDP為：Per head, US $, constant prices, constant PPPs, OECD base year

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)污染物排放數(shù)據(jù)來(lái)自EPA.“NATIONAL AIR POLLUTANT EMISSION TRENDS，1900–1998”， March 2000；英國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)自DEFRA；歐洲數(shù)據(jù)來(lái)自EEA；日本數(shù)據(jù)來(lái)自有關(guān)文獻(xiàn)。人均（可比）的GDP經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自0ECD數(shù)據(jù)庫(kù)（stats.oecd.org）；人均（現(xiàn)價(jià)）GDP（世界銀行數(shù)據(jù)（data.worldbank.org）；1990年國(guó)際元數(shù)據(jù)來(lái)自麥迪遜《世界經(jīng)濟(jì)千年統(tǒng)計(jì)》及其數(shù)據(jù)庫(kù)。

　　但是，也應(yīng)該看到，二氧化硫、氮氧化物實(shí)現(xiàn)減排主要是“十一五”以來(lái)工程減排快速推進(jìn)的結(jié)果。而我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失靈的老問(wèn)題并未得到有效解決。與此同時(shí)，超出環(huán)境監(jiān)管一般性問(wèn)題之外，我國(guó)大氣污染防治仍有不足和很大的優(yōu)化空間，集中表現(xiàn)在:部分污染物尚未有效納入環(huán)境監(jiān)管，污染物減排缺乏協(xié)同考慮，大氣污染防治區(qū)域之間缺乏有效的合作機(jī)制，城市空氣質(zhì)量管理缺乏新機(jī)制，污染減排的經(jīng)濟(jì)政策不健全等等。針對(duì)嚴(yán)重的空氣污染問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于2013年出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，給地方政府和部門(mén)分配了任務(wù)，為社會(huì)共同努力治理大氣污染發(fā)出了號(hào)召，出臺(tái)了一系列強(qiáng)有力的減排政策。而這其中，多數(shù)是行政命令主導(dǎo)的、甚至是“激進(jìn)的”污染減排政策，如大幅提高排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)變革等。同時(shí)，繼續(xù)實(shí)施以“層層分解落實(shí)”為抓手的減排指標(biāo)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，按照行政單元對(duì)污染消減指標(biāo)進(jìn)行分解，且輔以“一票否決”的考核方式，這種中國(guó)特色治污執(zhí)行機(jī)制，體現(xiàn)了政府治污的決心。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要逐步完善法律法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的有效性，考慮減排政策工具的有效性和成本收益，逐步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以促進(jìn)形成污染減排長(zhǎng)效機(jī)制。

　　碧水藍(lán)天是我們的共同愿景，但并非可以一蹴而就。我們的分析表明，目前大氣污染物中，氨、揮發(fā)性有機(jī)化合物、大氣重金屬等仍處于上升態(tài)勢(shì)。我們需要加大污染防治力度，使污染物排放盡快跨越“環(huán)境拐點(diǎn)”。而拐點(diǎn)之后，污染物總量實(shí)現(xiàn)大幅消減，進(jìn)而使城市環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善則仍是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。根據(jù)我們初步測(cè)算，目前污染物排放總量水平消減50%以上，城市環(huán)境空氣質(zhì)量才能顯著改善。客觀上講，公眾對(duì)空氣質(zhì)量的訴求傾向于超出現(xiàn)實(shí)可能，公眾對(duì)現(xiàn)代物質(zhì)生活水平提高的要求、對(duì)良好空氣質(zhì)量的期待，同大氣污染防治需要的減排成本以及長(zhǎng)期性的客觀現(xiàn)實(shí)之間的矛盾將長(zhǎng)期存在。我國(guó)處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期的發(fā)展階段，由中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，公眾在享受生活水平提高的同時(shí)，也不應(yīng)回避其環(huán)境代價(jià)。

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