不動產(chǎn)登記立法征求意見將結(jié)束 有問題爭議較大

　　9月15日，為期一個(gè)月的《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見將結(jié)束。

　　“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”是已經(jīng)實(shí)施6年多的《物權(quán)法》中的一項(xiàng)規(guī)定?！段餀?quán)法》同時(shí)規(guī)定，統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由其他法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。多年來，國內(nèi)許多民法學(xué)者一直呼吁制定“不動產(chǎn)登記法”。

　　直到2013年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》，提出了時(shí)間表，2014年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例。

　　但是，征求意見稿還是延遲了一個(gè)半月才公布，距離7月30日國務(wù)院常務(wù)會議提出將征求意見稿公布，面向社會公開征求意見，也過去了半個(gè)月。

　　多名參加國土資源部不動產(chǎn)登記立法起草小組的學(xué)者向中國青年報(bào)記者表示，征求意見稿之所以一再延遲公布，原因在于“有些問題爭議較大，短期內(nèi)很難達(dá)成共識，為了盡快出臺，只好回避爭議，對于必須涉及的問題，只作原則性、模糊的規(guī)定，條例的名稱也用了‘暫行’”。

　　據(jù)了解，國土資源部上報(bào)給國務(wù)院的不動產(chǎn)登記條例草案建議稿有90條，但公布的征求意見稿只有30條，對不動產(chǎn)登記類型的具體區(qū)分整章被刪除，建議稿中對不動產(chǎn)登記的區(qū)分、建立不動產(chǎn)登記官制度、不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的過錯賠償責(zé)任以及如何進(jìn)行不動產(chǎn)登記信息查詢等細(xì)化規(guī)定的內(nèi)容，都未能出現(xiàn)在征求意見稿中。

　　一直參與國土部不動產(chǎn)登記條例起草工作的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯對中國青年報(bào)記者表示，不動產(chǎn)登記法或不動產(chǎn)登記條例，性質(zhì)上是一部不動產(chǎn)權(quán)利登記程序法，既然是程序法，“就應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在進(jìn)行不動產(chǎn)登記時(shí)應(yīng)遵循的程序，比如申請各種不同類型的登記時(shí)要提交哪些材料，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)如何受理申請等，不能僅僅是對物權(quán)法法條的簡單重復(fù)，只作出原則性規(guī)定，從這個(gè)意義上說，即使條例在征求公眾意見之后很快出臺，建立登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺四統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度還有很多難題待解”。

　　由哪個(gè)機(jī)構(gòu)、哪些人進(jìn)行不動產(chǎn)登記

　　程嘯表示，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是整個(gè)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中最為關(guān)鍵，也最受關(guān)注的問題。也正是由于解決這個(gè)問題的難度很大，《物權(quán)法》留了個(gè)口子，交由“法律、行政法規(guī)”另行規(guī)定。

　　2013年11月20日的國務(wù)院常務(wù)會議決定，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際，將不動產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門。

　　由于國務(wù)院沒有明確地方的登記監(jiān)管機(jī)關(guān)和不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)如何統(tǒng)一，因此，在《不動產(chǎn)登記條例》起草過程中，有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國務(wù)院明確規(guī)定了由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國的土地、房屋等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責(zé)，那么出于管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的方便和對口，省、自治區(qū)、直轄市的登記主管部門也應(yīng)當(dāng)是國土廳(局)，至于縣、市的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)為縣、市的國土局。

　　目前，全國已有17個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)明確了由國土資源部門牽頭負(fù)責(zé)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)整合工作。其中，河北、黑龍江、山東、湖北、江西等5省已建立不動產(chǎn)登記聯(lián)席會議制度，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川5省(市)已在國土資源廳(局)內(nèi)成立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動了相關(guān)工作。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別很大，應(yīng)當(dāng)尊重各地實(shí)踐，不應(yīng)都統(tǒng)一到國土部門。

　　征求意見稿規(guī)定，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)由縣級以上地方政府指定，并接受上級政府的登記主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督。

　　“這就是說，各地按照自己的實(shí)際情況確定登記機(jī)構(gòu)，可能是國土部門，也可能是住建部門，也有可能是其他部門?！眳⑴c過國土資源部建議稿起草的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院不動產(chǎn)法研究所所長尹飛對中國青年報(bào)記者解釋說。

　　但他認(rèn)為，最理想的做法是，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，將國土、住建、農(nóng)業(yè)等部門原本負(fù)責(zé)登記的人員納入其中。

　　這種設(shè)想是程嘯一直以來認(rèn)可的方法，他認(rèn)為，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于現(xiàn)有的土地、房屋、海域等不動產(chǎn)的行政管理部門，至少在縣、市這個(gè)層面應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國土資源行政管理部門。

　　在程嘯看來，我國建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)排除部門利益、行業(yè)利益干擾，摒棄將不動產(chǎn)登記僅僅作為一種行政管理措施或手段的狹隘認(rèn)識，通過分離不動產(chǎn)登記與不動產(chǎn)管理來保持登記機(jī)構(gòu)的中立性。

　　據(jù)了解，我國一些地方如珠海、廈門等已經(jīng)采取了這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，取得了不錯的效果。

　　多名參與立法的學(xué)者對中國青年報(bào)記者表示，從不動產(chǎn)登記數(shù)量看，與房產(chǎn)相關(guān)的不動產(chǎn)登記最多，與此對應(yīng)，在登記人員的配置方面，住建部門的人員數(shù)量也遠(yuǎn)大于國土、林業(yè)、海洋等其他機(jī)構(gòu)。在這種情況下，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的權(quán)力歸屬，已經(jīng)成了部門之間的博弈。

　　程嘯和尹飛都對征求意見稿中沒有確定誰來進(jìn)行不動產(chǎn)登記提出了意見。國土資源部的90條建議稿中規(guī)定，不動產(chǎn)登記實(shí)行不動產(chǎn)登記官制度，不動產(chǎn)登記官是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對不動產(chǎn)登記內(nèi)容進(jìn)行審查和登簿的公職人員，經(jīng)過國土資源主管部門考核合格、具有專業(yè)資格，并取得國務(wù)院國土資源主管部門頒發(fā)的不動產(chǎn)登記官證書。

　　“不動產(chǎn)登記是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)、對于法律專業(yè)素質(zhì)要求比較高的工作。在國外，不動產(chǎn)登記官和律師、法官一樣，都有準(zhǔn)入門檻，立法中應(yīng)該有一些原則性規(guī)定。”尹飛表示。

　　中國青年報(bào)記者了解到，立法過程中，一些人曾質(zhì)疑不動產(chǎn)登記官的名稱，并對它是否屬于一種行政許可提出了質(zhì)疑，這也是導(dǎo)致征求意見稿刪除登記官制度的一個(gè)重要原因。程嘯認(rèn)為，究竟是叫不動產(chǎn)登記官還是不動產(chǎn)登記員并不重要，重要的是，這個(gè)制度對于確保登記的真實(shí)和準(zhǔn)確是非常必要的，這也是世界上實(shí)行不動產(chǎn)登記制度的國家都普遍認(rèn)可的制度。而且，國土部與住建部在物權(quán)法頒布之后都在推行相應(yīng)的制度，如土地登記人員持證上崗與房屋登記官制度，實(shí)踐證明，它們?nèi)〉昧肆己玫男Ч?/p>

　　根據(jù)程嘯的介紹，目前全國從事房屋登記的人員有30萬人左右，其中約3萬人已經(jīng)取得房屋登記官資格。

　　如何審查申請材料

　　由于目前從事不動產(chǎn)登記的各部門在審查登記申請材料時(shí)的做法不盡相同，征求意見稿中關(guān)于材料審查的內(nèi)容也受到關(guān)注。

　　據(jù)了解，目前住建部門對房屋登記申請材料的驗(yàn)證，一般是直接詢問申請人，只有對材料真實(shí)性產(chǎn)生懷疑時(shí)，才會要求申請人提供進(jìn)一步的證明；國土、林業(yè)部門的登記規(guī)程中，更傾向于對申請登記的土地、森林以及權(quán)屬關(guān)系等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

　　在國土資源部90條的建議稿中，對申請材料的審查基本承襲了住建部《房屋登記辦法》的表述，以審查書面材料、詢問申請人為主，必要時(shí)才對申請材料的真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。但在征求意見稿里，對申請材料的審查與國家林業(yè)局的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》十分接近，明確要求登記機(jī)構(gòu)對不動產(chǎn)的位置和面積、申請材料內(nèi)容的真實(shí)性以及權(quán)屬爭議進(jìn)行全面查驗(yàn)。

　　“全部進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，幾乎是不可能的?！币w說，現(xiàn)實(shí)中，各類地方登記機(jī)構(gòu)、尤其是房屋登記機(jī)構(gòu)多是行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位，辦事人員基本不具備專業(yè)審驗(yàn)?zāi)芰Γ叭绻凑照髑笠庖姼宓囊?guī)定，登記機(jī)構(gòu)需要審查法律事實(shí)、法律關(guān)系，以現(xiàn)有登記人員的素質(zhì)，根本達(dá)不到”。

　　尹飛認(rèn)為，不同的不動產(chǎn)登記，登記機(jī)構(gòu)的審查權(quán)限是不一樣的。例如土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)第一次進(jìn)入登記簿的時(shí)候，比如新蓋的房子，這個(gè)環(huán)節(jié)需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，但是如果進(jìn)行二手房交易，還用再去現(xiàn)場勘察嗎？只用審查不動產(chǎn)登記簿就可以了。

　　此外，程嘯還認(rèn)為，征求意見稿完全不對公證的問題作出規(guī)定，也是錯誤的。他認(rèn)為，在有些不動產(chǎn)登記中，如因繼承、受遺贈而取得房地產(chǎn)或者涉外、涉港澳臺的房地產(chǎn)買賣中，如果不強(qiáng)制公證，登記機(jī)構(gòu)很難審查，無法確保登記的真實(shí)、準(zhǔn)確。此外，我國公證法規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)才能規(guī)定哪些事項(xiàng)必須進(jìn)行公證。現(xiàn)在不少地方的登記機(jī)構(gòu)，為了推卸責(zé)任，往往隨意要求人民群眾進(jìn)行公證。條例對強(qiáng)制公證的具體情形予以明確，也能很好地解決這個(gè)問題。

　　誰能查詢不動產(chǎn)登記信息

　　對于備受關(guān)注的不動產(chǎn)信息查詢問題，國土資源部不動產(chǎn)登記局常務(wù)副局長冷宏志8月27日表示，2017年我國不動產(chǎn)登記將實(shí)現(xiàn)信息共享和依法公開查詢。

　　誰能查詢不動產(chǎn)登記信息？征求意見稿作出了原則性規(guī)定：將查詢的主體界定為權(quán)利人和利害關(guān)系人。

　　權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理案件有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)對不動產(chǎn)登記信息保密。

　　程嘯對于這種“沒有細(xì)化，基本照搬物權(quán)法”的規(guī)定提出了批評，“不動產(chǎn)登記暫行條例作為物權(quán)法的配套行政法規(guī)，應(yīng)該對權(quán)利人和利害關(guān)系人的范圍作出具體明確界定，從而解決實(shí)踐中的分歧”。

　　在90條國土部的建議稿中，較為詳細(xì)地規(guī)定了哪些人可以查詢不動產(chǎn)信息：權(quán)利人以及經(jīng)權(quán)利人同意的單位、個(gè)人有權(quán)查詢該權(quán)利人的不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始資料。

　　因不動產(chǎn)交易、互換、贈與等涉及的利害關(guān)系人有權(quán)查詢相關(guān)的不動產(chǎn)登記結(jié)果。

　　社會公眾有權(quán)查詢不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)登記結(jié)果信息，涉及國家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)除外。

　　人民法院、人民檢察院、國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始登記資料。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠認(rèn)為：“只有涉及當(dāng)事人雙方的交易，當(dāng)事人和與不動產(chǎn)交易有關(guān)的利害關(guān)系人才有權(quán)利去查詢不動產(chǎn)登記信息?！?/p>

　　據(jù)了解，國土資源部已經(jīng)開始著手制定不動產(chǎn)登記暫行條例的實(shí)施細(xì)則。9月10日，不動產(chǎn)登記制度建設(shè)專家組第一次會議在國土資源部召開，國土資源部不動產(chǎn)登記局負(fù)責(zé)人透露，目前已經(jīng)初步形成不動產(chǎn)登記簿的樣式。

　　“統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度，對于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)社會主義法治國家至關(guān)重要?，F(xiàn)在，條例還在征求意見當(dāng)中，征求意見稿還有很多可以補(bǔ)充、修改和完善的地方，不動產(chǎn)登記暫行條例作為一部行政法規(guī)，其立法層級較高，非常重要，因此一定要對應(yīng)由其規(guī)定的問題作出規(guī)定，不能回避矛盾，認(rèn)為有爭議就不規(guī)定，更不能因?yàn)橼s時(shí)間就犧牲立法的質(zhì)量，倉促頒行。當(dāng)然，即便條例作出了應(yīng)有的規(guī)定，作為不動產(chǎn)登記程序法，頒布實(shí)施后，也只是建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度邁出的第一個(gè)實(shí)質(zhì)性步伐而已，今后還有很多問題要留待實(shí)施細(xì)則、登記技術(shù)規(guī)程等規(guī)章文件加以解決。”程嘯說。