國(guó)庫(kù)背后的爭(zhēng)奪戰(zhàn)：財(cái)政部和央行角力20年

　　國(guó)庫(kù)歸誰(shuí)管？財(cái)政部和央行20多年的角力終出結(jié)果——依舊平分秋色。

　　上月底表決通過(guò)的預(yù)算法修正案，維持了現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的表述，同時(shí)也保留了“國(guó)庫(kù)的支配權(quán)屬于各級(jí)財(cái)政部門”這一句。

　　這個(gè)結(jié)果并不出乎意料。表決一周前，全國(guó)人大相關(guān)人士曾在預(yù)算法修正案審議吹風(fēng)會(huì)上表示，中國(guó)人民銀行[微博]是經(jīng)理國(guó)庫(kù)還是代理國(guó)庫(kù)，這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)還不一致，國(guó)庫(kù)管理體制還在進(jìn)一步改革過(guò)程中，所以對(duì)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定就暫不改了。

　　不改，在很多人看來(lái)，是央行贏了，因?yàn)榻?jīng)理、代理一字之差意味著權(quán)力賦予的懸殊?！敖?jīng)理”代表著央行可以對(duì)國(guó)庫(kù)資金的收繳、撥付、執(zhí)行擁有監(jiān)督權(quán)，而財(cái)政部認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)完全可以在財(cái)政部?jī)?nèi)部執(zhí)行完畢，央行僅履行出納職責(zé)即可，即“代理”?！霸谛碌念A(yù)算法頒布后，看起來(lái)是央行贏了，實(shí)則不然，財(cái)政部在這次預(yù)算法修改中關(guān)于國(guó)庫(kù)的權(quán)利應(yīng)該做出了巨大的讓步，不然預(yù)算法依然很難通過(guò)?！币晃徊辉妇呙呢?cái)稅系統(tǒng)資深官員表示。

　　1994年出臺(tái)的現(xiàn)行預(yù)算法，歷經(jīng)四次審議，其中至少兩次都卡在國(guó)庫(kù)管理權(quán)之爭(zhēng)上?！安块T職能的重復(fù)設(shè)置、低效率運(yùn)作和權(quán)利掣肘，在國(guó)庫(kù)主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪中顯示得淋漓盡致?！鄙鲜龉賳T稱，從這點(diǎn)來(lái)看，距離建立現(xiàn)代財(cái)政制度尚遠(yuǎn)。

　　緣起

　　國(guó)庫(kù)管理權(quán)的分歧，自1979年中國(guó)人民銀行[微博]與財(cái)政部分開(kāi)辦公后，開(kāi)始顯現(xiàn)并愈演愈烈。

　　據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才介紹，改革開(kāi)放之前，中國(guó)人民銀行歸財(cái)政部管轄，屬于財(cái)政部的一個(gè)司，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部沒(méi)有國(guó)庫(kù)司這樣專門管理國(guó)庫(kù)的司局。

　　“國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)都在中國(guó)人民銀行那邊辦理，時(shí)代特點(diǎn)也決定了人行代理國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)，但前提是，人行隸屬于財(cái)政部。”上述不愿具名的財(cái)稅官員表示，后來(lái)中國(guó)人民銀行從財(cái)政部分開(kāi)辦公后，很多問(wèn)題產(chǎn)生了。

　　國(guó)庫(kù)的管理權(quán)也隨著央行的獨(dú)立，部分地發(fā)生著轉(zhuǎn)移。

　　1983年9月，國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行專門行使國(guó)家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫(kù)條例》一直明確人民銀行“代理”國(guó)庫(kù)，央行獨(dú)立后，1985年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》，將人民銀行由“代理”國(guó)庫(kù)改為“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，央行的職能被加強(qiáng)。

　　此后，雖然國(guó)務(wù)院又頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，要求各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)屬于同級(jí)財(cái)政部門，但并未提及央行與國(guó)庫(kù)的關(guān)系。直到1994年現(xiàn)行預(yù)算法才明文提出中央國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行“經(jīng)理”，但相應(yīng)也規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門享有對(duì)國(guó)庫(kù)存款的支配權(quán)。為此，財(cái)政部于2000年成立國(guó)庫(kù)司，其中一條職責(zé)就是組織擬訂國(guó)庫(kù)管理制度。

　　但一個(gè)機(jī)構(gòu)由兩個(gè)部門管轄，爭(zhēng)議自然不可避免。

　　“財(cái)政部的國(guó)庫(kù)司和央行的國(guó)庫(kù)局每年都為‘經(jīng)理還是代理國(guó)庫(kù)’扯皮，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司專門有一個(gè)處室，就是與央行打交道的。”財(cái)政部人士稱。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君是最早開(kāi)始關(guān)注國(guó)庫(kù)問(wèn)題的專家之一。他告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，財(cái)政部2000年開(kāi)始國(guó)庫(kù)體制改革，重點(diǎn)就是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)模式，實(shí)行集中化管理，也就是政府的全部財(cái)政資金集中在央行的國(guó)庫(kù)單一賬戶上，但由財(cái)政系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和檢查。

　　這個(gè)意見(jiàn)也反映在后來(lái)《預(yù)算法》修正案的二審稿中，二審稿增加了各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)國(guó)庫(kù)辦理的預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)的規(guī)定，并把現(xiàn)行《預(yù)算法》中“央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的條款刪去了。

　　但二審稿征求意見(jiàn)稿在2012年7月甫一面世，即引來(lái)滿城風(fēng)雨。當(dāng)時(shí)央行高層以及央行國(guó)庫(kù)局的負(fù)責(zé)人多次以發(fā)表意見(jiàn)和撰文的方式，論述央行經(jīng)理和監(jiān)督國(guó)庫(kù)的重要性。由于爭(zhēng)議太大，雖然三審稿仍維持了上述修改，但到四審時(shí)，原來(lái)的條款已被恢復(fù)，仍保留央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)和財(cái)政部門享受國(guó)庫(kù)存款支配權(quán)的雙頭管理格局。

　　問(wèn)題

　　在地方財(cái)政人士看來(lái)，預(yù)算法修正案對(duì)國(guó)庫(kù)管理權(quán)的這次“回歸”，著實(shí)難以理解。

　　一位曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)多年省級(jí)財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處處長(zhǎng)的人士說(shuō)，他擔(dān)任國(guó)庫(kù)處長(zhǎng)的時(shí)候，每一筆超過(guò)500萬(wàn)的支出，地方人行國(guó)庫(kù)處都會(huì)打電話過(guò)來(lái)問(wèn)詢，在什么時(shí)間什么項(xiàng)目做了哪項(xiàng)支出。而每年的12月31日，他還要和國(guó)地稅部門、海關(guān)、地方人行的國(guó)庫(kù)部門，對(duì)每一筆收入包括稅收和非稅收入在內(nèi)，一一對(duì)賬。

　　他認(rèn)為這是低效率的運(yùn)作，“一個(gè)國(guó)家有兩套管理國(guó)庫(kù)的部門，而且還是屬于兩個(gè)部委，干著同一件事情，從國(guó)庫(kù)角度來(lái)看，中國(guó)人民銀行并不是一個(gè)組織收入和負(fù)責(zé)支出的部門，更多的是一個(gè)統(tǒng)計(jì)職能”。

　　在他看來(lái)，財(cái)政部門有各級(jí)人大、審計(jì)部門以及紀(jì)委監(jiān)督，管理國(guó)庫(kù)有計(jì)劃，使用的撥付程序也已經(jīng)完善，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)國(guó)庫(kù)存款的監(jiān)督也不是難事，這樣看，央行的職能很難體現(xiàn)。

　　地方財(cái)政系統(tǒng)對(duì)國(guó)庫(kù)管理職能重疊的看法，王朝才和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)系主任楊志勇也表示認(rèn)同。楊志勇說(shuō)，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)不可能預(yù)計(jì)財(cái)政要花多少錢，國(guó)庫(kù)的主動(dòng)權(quán)一定得在財(cái)政部門。王朝才則表示，財(cái)政部門代表政府支配資金，若是由央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，在資金問(wèn)題由央行支配，是絕對(duì)要出問(wèn)題的。

　　不過(guò)，支持央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的一些人士認(rèn)為，國(guó)庫(kù)是財(cái)政收支的平臺(tái)，是國(guó)家的金庫(kù)，應(yīng)當(dāng)和財(cái)政部門保持相對(duì)獨(dú)立性，以便實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的相互監(jiān)督、審核和制約。另外，明確央行的國(guó)庫(kù)管理職能，可以更嚴(yán)格限制各部門和地方財(cái)政專戶的設(shè)立，直至最終取消財(cái)政專戶。

　　而且，隨著國(guó)庫(kù)存款居高不下，財(cái)政部正在加大對(duì)國(guó)庫(kù)存款進(jìn)行現(xiàn)金管理的力度，即將國(guó)庫(kù)存款從央行移至商業(yè)銀行以獲取更高利率，這在央行看來(lái)是對(duì)貨幣政策的沖擊。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇[微博]認(rèn)為，未來(lái)若是為了提高國(guó)庫(kù)資金效率，將國(guó)庫(kù)資金在保留基本支出后投放商業(yè)銀行系統(tǒng)，肯定對(duì)貨幣政策有影響，造成貨幣供應(yīng)量的起伏。

　　即將于2015年1月實(shí)施的預(yù)算法修正案，對(duì)這些問(wèn)題沒(méi)有答案。雖然修正案保留了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的條款，但博弈仍可能繼續(xù)下去。

　　“財(cái)政部和中國(guó)人民銀行已經(jīng)進(jìn)行了很多次的博弈，焦點(diǎn)在于財(cái)政資金是否放在國(guó)庫(kù)里，是否由央行擔(dān)任出納和行使對(duì)于國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)管職能?！蓖跤壕f(shuō)，但是現(xiàn)在央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能在一定程度上是被架空的。