權(quán)威專(zhuān)家：怎樣理解簡(jiǎn)政放權(quán)是政府自身的“革命”

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)編者按：轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府開(kāi)門(mén)辦的第一件大事。一年來(lái)我國(guó)先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)。這意味著，李克強(qiáng)總理已經(jīng)兌現(xiàn)了“本屆政府下決心要削減三分之一以上行政審批事項(xiàng)”的承諾(注：本屆政府成立之初，國(guó)務(wù)院各部門(mén)的行政審批事項(xiàng)共計(jì)1700余項(xiàng))。600多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)被取消和下放體現(xiàn)了政府簡(jiǎn)政放權(quán)的決心，更重要的是對(duì)政府管理觀念的轉(zhuǎn)變。

　　轉(zhuǎn)變政府職能是當(dāng)前形勢(shì)下保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措，而簡(jiǎn)政放權(quán)則是改變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重要一招。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，放開(kāi)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”，用好政府“看得見(jiàn)的手”。讓“放”和“管”有效結(jié)合起來(lái)，形成現(xiàn)代化的政府管理手段。

　　十八屆四中全會(huì)召開(kāi)前夕，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)獨(dú)家專(zhuān)訪了國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾和北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治部主任燕繼榮，就“簡(jiǎn)政放權(quán)”的多個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行交流和對(duì)話。精彩觀點(diǎn)采擷如下：

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出，全面正確履行政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。一年來(lái)，我國(guó)先后取消和下放了7批共632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，如何評(píng)價(jià)數(shù)字背后的“含金量”？

　　燕繼榮：去年3月份，我國(guó)的行政審批數(shù)量總數(shù)達(dá)到了1700多項(xiàng)。經(jīng)過(guò)一年多的的努力，削減了600余項(xiàng)，達(dá)到了李克強(qiáng)總理承諾的目標(biāo)。如果從數(shù)量的角度來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)有一定的含金量。但是我沒(méi)法用“量的概念”來(lái)評(píng)價(jià)簡(jiǎn)政放權(quán)的“含金量”。

　　薄貴利：據(jù)我了解，現(xiàn)在企業(yè)、社會(huì)和學(xué)界認(rèn)為“下放”的含金量還不夠。所謂的“含金量”是個(gè)形象的說(shuō)法。按照十八屆三中全會(huì)的精神，下放行政審批權(quán)的目的就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。關(guān)系到市場(chǎng)在資源配置中是否起決定性作用的權(quán)力是不是都放下去了，是不是放到位了，這個(gè)問(wèn)題恐怕還需要進(jìn)一步研究。簡(jiǎn)政放權(quán)是改革的方向，目的是按照政府治理現(xiàn)代化的要求優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。簡(jiǎn)政放權(quán)也是一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就。什么權(quán)力需要放，什么權(quán)力不能放？需要下放的權(quán)力應(yīng)該放給誰(shuí)，在什么條件下放？下放以后由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步研究。

　　薛瀾：我感覺(jué)現(xiàn)在大家對(duì)“含金量”有一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為砍得越多越好，砍得越重要的越好。我個(gè)人認(rèn)為還是應(yīng)該一分為二的看，如果這個(gè)事情政府該管，涉及到的權(quán)利不管是大是小，都要把它管好；如果這個(gè)事政府不該管，不管它涉及權(quán)力大小，都應(yīng)該取消和下放。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：今年還將再取消和下放200項(xiàng)以上行政審批事項(xiàng)，最佳的發(fā)力點(diǎn)應(yīng)該在哪些領(lǐng)域？

　　薄貴利：給市場(chǎng)和社會(huì)多大空間，我認(rèn)為有三個(gè)前提條件，第一是作為經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體，其行為是否侵犯其他主體的合法權(quán)益？如果沒(méi)有侵犯其他主體的合法權(quán)益，其行為就是合理的、合法的，這是一個(gè)底線；第二就是經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)主體的行為有沒(méi)有損害社會(huì)公共利益，這是一個(gè)邊界；第三是這些主體的行為有沒(méi)有損害國(guó)家利益。在這三個(gè)前提下給予企業(yè)和社會(huì)更大的自由空間。職權(quán)法定是現(xiàn)代政府依法行政的重要標(biāo)志。公民、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的權(quán)利邊界，同時(shí)也是政府權(quán)力的邊界?，F(xiàn)代政府的職責(zé)是依法維護(hù)和保障公民、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的合法權(quán)益，而不能侵犯更不能隨意剝奪這些主體的權(quán)利。

　　薛瀾：經(jīng)過(guò)前面7批、600多項(xiàng)行政審批下放以后，我覺(jué)得簡(jiǎn)政放權(quán)工作取得了很大的進(jìn)展。接下來(lái)的需要更深入的分析探討，對(duì)要取消或者下放的審批進(jìn)行分析。一個(gè)審批一旦取消，需要企業(yè)或者社會(huì)有相應(yīng)的規(guī)制或約束機(jī)制來(lái)補(bǔ)充，使得企業(yè)自我約束，社會(huì)監(jiān)督及政府規(guī)制形成一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程。換句話說(shuō)，如果事前審批下放了，事中事后的監(jiān)管能不能跟上來(lái)，也會(huì)有很大風(fēng)險(xiǎn)的。簡(jiǎn)政放權(quán)很重要的一點(diǎn)就是下決心打破“一抓就緊、一放就亂”的死循環(huán)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：簡(jiǎn)政放權(quán)是否會(huì)造成“懶政”？如何理解簡(jiǎn)政放權(quán)和建設(shè)“服務(wù)型政府”之間的關(guān)系？

　　燕繼榮：懶政是有可能的，而且實(shí)際上也確實(shí)會(huì)存在這種情況。行政審批管理是政府的重要工作內(nèi)容，是事項(xiàng)管理的主要手段。取消和下放一部分審批權(quán)可能造成政府有關(guān)機(jī)關(guān)的放任不管。但是簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵在于削減行政審批之后，實(shí)現(xiàn)管理方式的轉(zhuǎn)變，并不等于減輕了政府的負(fù)擔(dān)，相反對(duì)政府的管理提出了更高的要求。取消和下放行政審批制度表面上看來(lái)是一個(gè)減法式的行動(dòng)，但實(shí)際上還要做加法，加法的表現(xiàn)形式就是要有建設(shè)。服務(wù)型政府需要更加細(xì)致、更加完善。

　　薛瀾：簡(jiǎn)政放權(quán)導(dǎo)致懶政的情況不太可能出現(xiàn)。我認(rèn)為有兩個(gè)原因，第一是原來(lái)政府的精力放在審批上，現(xiàn)在放在監(jiān)管上。以前可能是在微觀層面做了很多工作，現(xiàn)在要加強(qiáng)宏觀政策的研究指導(dǎo)。職能轉(zhuǎn)變不等于說(shuō)職能權(quán)削減。就中央政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，其人力資源總體來(lái)講還是非常緊張的。第二，政務(wù)公開(kāi)了，采用更加透明的工作方式。讓我們看到政府的預(yù)算是怎么花的，工作流程是怎樣的，要想偷懶也不容易。

　　服務(wù)型政府的核心理念是為公眾服務(wù)的意識(shí)。但到具體履行政府職能時(shí)，服務(wù)型政府有時(shí)也需要采取嚴(yán)格的規(guī)制手段。比如一些城市采取的禁止醉駕的措施，雖然以很?chē)?yán)厲的手段來(lái)執(zhí)行，但本質(zhì)上說(shuō)也是一種服務(wù)，它可以讓大家交通出行更便捷更安全。服務(wù)型政府可以運(yùn)用各種政策工具使得政府公共服務(wù)更有效，有時(shí)用宣傳教育，有時(shí)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)，有時(shí)用法治規(guī)制等。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，放開(kāi)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”，用好政府“看得見(jiàn)的手”。什么樣的簡(jiǎn)政放權(quán)能夠最大程度激發(fā)市場(chǎng)活力？

　　薄貴利：簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用起著關(guān)鍵性作用。因?yàn)槠髽I(yè)作為經(jīng)濟(jì)主體，沒(méi)有自主權(quán)，就不可能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。比如說(shuō)企業(yè)想生產(chǎn)什么產(chǎn)品，企業(yè)說(shuō)了不算，要跟上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打報(bào)告，特別是國(guó)有企業(yè)，要進(jìn)行哪些資源配置和怎樣配置，不是企業(yè)來(lái)決定，而是要報(bào)上級(jí)主管部門(mén)，那在資源配置中市場(chǎng)就起不了決定性作用。所以簡(jiǎn)政放權(quán)恰恰是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的一個(gè)非常重要的途徑，非常重要的手段。要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力，就必須把該由市場(chǎng)管的事情交給市場(chǎng)，該由社會(huì)管的事情交給社會(huì)，該由地方和基層管的事情交給地方和基層。政府不是一放了之，而是要依法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

　　燕繼榮：關(guān)鍵問(wèn)題就在于如何把項(xiàng)目的效率發(fā)揮到最大，不是簡(jiǎn)單說(shuō)政府單方面削減行政審批事項(xiàng)就能解決，它是需要有其他的一些配套。比如壟斷行業(yè)，如果壟斷局面不能破除，那一味的降低準(zhǔn)入門(mén)檻，并不意味著民間資本能夠得到活化。所以說(shuō)行政審批的改革還要配合一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的改革，特別是產(chǎn)業(yè)自由化。產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的自由化和市場(chǎng)化可能更有意義。

　　我認(rèn)為可能要處理三個(gè)“化”，優(yōu)化、強(qiáng)化和轉(zhuǎn)化。優(yōu)化是指我們需要審批的，能不能在程序上更加優(yōu)化一點(diǎn)？比如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行審批。怎么縮減流程、簡(jiǎn)化程序，都是一個(gè)優(yōu)化的過(guò)程。強(qiáng)化是說(shuō)，監(jiān)管層面一定要強(qiáng)化。轉(zhuǎn)化是指從事前轉(zhuǎn)到事中、事后，原來(lái)政府做的可能轉(zhuǎn)給民間組織或者公眾組織來(lái)做。

　　薛瀾：首先判斷什么事情是政府不該管的，就讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。最主要的是要保護(hù)老百姓創(chuàng)業(yè)的積極性，給他們留有探索空間，給他們嘗試的權(quán)利。其次政府要明確責(zé)任清單。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要基本法制的權(quán)威來(lái)維護(hù)，保證市場(chǎng)基本運(yùn)行，這是政府應(yīng)該做的。

　　另外一點(diǎn)一旦市場(chǎng)失靈，政府要推動(dòng)公共政策的手段來(lái)解決，比如大家很關(guān)心的霧霾、環(huán)境污染等問(wèn)題屬于外部性的問(wèn)題。另外有一些公共產(chǎn)品，市場(chǎng)不能有效提供，政府要?jiǎng)訂T各方面的資源，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制來(lái)做好這方面的工作。還有信息不對(duì)稱(chēng)，比如食品、藥品監(jiān)管出現(xiàn)的問(wèn)題，政府要采取措施削減消除信息不對(duì)稱(chēng)。在這些領(lǐng)域，包括外部性，公共產(chǎn)品，信息不對(duì)等，我們要發(fā)揮政府的作用，精準(zhǔn)定位。這個(gè)定位做好了，它就能發(fā)揮更好的作用。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)于企業(yè)的意義在哪？影響有多大？

　　薄貴利：簡(jiǎn)政放權(quán)放給誰(shuí)？在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，就是要把企業(yè)應(yīng)有的自主權(quán)放給企業(yè)，就是要讓企業(yè)真正成為市場(chǎng)的主體。這樣，就能激發(fā)市場(chǎng)的活力。因?yàn)槠髽I(yè)要到市場(chǎng)中去競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存、求發(fā)展，那時(shí)候就逼迫企業(yè)必須創(chuàng)新，不創(chuàng)新就沒(méi)有生存的余地，就要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。把企業(yè)應(yīng)有的自主權(quán)下放給企業(yè)，讓企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大。割斷了企業(yè)對(duì)政府的依賴(lài)，迫使企業(yè)靠自己的實(shí)力和創(chuàng)新去打拼，就把企業(yè)的活力激發(fā)出來(lái)了。企業(yè)有了活力，市場(chǎng)也就有了活力，有了生機(jī)。

　　薛瀾：對(duì)于企業(yè)意義十分重大。第一是企業(yè)的成本問(wèn)題，簡(jiǎn)政放權(quán)會(huì)讓企業(yè)運(yùn)行成本大大降低。簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)重要意義就在于減少政府對(duì)企業(yè)的干擾；第二是簡(jiǎn)化創(chuàng)辦企業(yè)的手續(xù)，使得小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)更加方便，創(chuàng)業(yè)門(mén)檻大為降低。第三是企業(yè)對(duì)未來(lái)的可預(yù)期性加強(qiáng)。原來(lái)企業(yè)要投資一個(gè)項(xiàng)目，一旦進(jìn)入審批程序可能就要等幾年。在這期間，市場(chǎng)情況已經(jīng)發(fā)生了變化。簡(jiǎn)政放權(quán)之后，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目能夠有預(yù)期，投資也更加精準(zhǔn)，效率更高。

　　現(xiàn)在整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境還是不能做到完全公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)。一方面，大的企業(yè)利用壟斷地位擠壓小企業(yè)。這就需要反壟斷的措施有效跟上。還有一方面原因在于企業(yè)自身的誠(chéng)信問(wèn)題，老賴(lài)比較普遍。我聽(tīng)說(shuō)有一些國(guó)有企業(yè)，包括他們互相之間拖欠賬款，這些問(wèn)題需要我們?nèi)鐣?huì)共同努來(lái)解決，同時(shí)也要有強(qiáng)大的法治體系來(lái)支撐。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：怎樣理解李克強(qiáng)總理說(shuō)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”是政府自身的革命，“觸動(dòng)利益比觸及靈魂更難”？

　　燕繼榮：說(shuō)明現(xiàn)在的改革到了一個(gè)很關(guān)鍵的時(shí)候，觸動(dòng)的都是利益的問(wèn)題。原來(lái)是增量改革，至少?zèng)]有損害別人的利益，還能讓很多人都從改革當(dāng)中獲利?，F(xiàn)在發(fā)展到這個(gè)階段，就是啃硬骨頭。所謂的啃硬骨頭就是說(shuō)，已經(jīng)可能要?jiǎng)拥酱媪康囊恍└母?。?shí)際上削減行政審批的改革就是在存量上面要做文章的改革。

　　當(dāng)然存量的改革就是要涉及到利益的問(wèn)題，那特別涉及到部門(mén)利益，行業(yè)利益。涉及到利益的改革，難度就會(huì)更大，那這次行政審批的改革實(shí)踐也是由中央編辦來(lái)主導(dǎo)，然后由各級(jí)政府部門(mén)來(lái)配合。代表中央政府設(shè)計(jì)方，要和各個(gè)部門(mén)反復(fù)的去談，溝通。管理部門(mén)可能是站在自己的角度來(lái)說(shuō)明行政審批是如何必要，那么改革的設(shè)計(jì)者肯定是說(shuō)站在社會(huì)自由這種角度來(lái)說(shuō)，審批是不必要的，所以?xún)煞浇?jīng)常會(huì)發(fā)生一些意見(jiàn)上的分歧。

　　薄貴利：李克強(qiáng)總理這句話講到了權(quán)力的本質(zhì)?，F(xiàn)在世界上對(duì)權(quán)力的定義很多，其中一個(gè)定義就是權(quán)力是對(duì)價(jià)值的權(quán)威分配。這里的價(jià)值既具有有用性又具有相對(duì)稀缺性。由于權(quán)力是對(duì)相對(duì)稀缺資源的分配，所以就可能形成尋租現(xiàn)象。換句話說(shuō)，掌握權(quán)力就可能獲得直接利益或者間接利益。過(guò)去政府掌握很多權(quán)力，形成了很多部門(mén)利益?，F(xiàn)在把這些不該由政府掌握的權(quán)力放下去，那確實(shí)是革政府的命，是用刀割自己的肉。改革觸及到既得利益者的利益，那當(dāng)然比轉(zhuǎn)變思想觀念更難。但這項(xiàng)改革是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，符合國(guó)家利益和人民群眾根本利益，只要中央下大決心推進(jìn)，并依法加以規(guī)范，這項(xiàng)改革是一定能夠取得成功的。

　　薛瀾：第一是觀念問(wèn)題，要從理念上根本轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為政府是管理別人，管理企業(yè)、管理社會(huì)的。簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)意味著要放棄這些管理權(quán)力，非常痛苦，不能適應(yīng)。第二涉及到利益。實(shí)事求是的說(shuō)，政府的薪酬體系極不合理，以至于很多工作人員靠灰色收入，這部分收入和政府部門(mén)的權(quán)力緊密掛鉤，權(quán)力帶來(lái)利益。所以，要把利益的鏈條割斷，同時(shí)盡快推行公務(wù)員薪酬體系改革。