全國人大擬修改立法法：地方政府限行限購獲受限

　　正在召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了立法法修正案草案。其中，草案中的地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范引發(fā)各界關(guān)注。這意味著，一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”；而且一旦有些地方規(guī)章實施滿兩年，接下來要么依法成為地方性法規(guī)，要么就得及時廢止。

　　據(jù)了解，全國人大常委會會后將匯總草案二審過程中的意見，對立法法修正案草案進行第三次審議。

　　嚴格規(guī)范地方政府權(quán)限

　　全國人大常委會法律委員會主任委員喬曉陽介紹，在草案一審中和之后征求意見過程中，有的常委會委員、地方和社會公眾提出，目前一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而不是制定地方政府規(guī)章，為此建議進一步明確地方政府性規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。

　　對此，草案二審稿第82條對制定地方政府性規(guī)章的范圍限定為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護等方面的事項”。明確沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作為依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。修正案草案同時還規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大或其常委會制定地方性法規(guī)。

　　長期以來，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的民生事項，原本應(yīng)該制定地方性法規(guī)，但卻僅僅制定了地方政府規(guī)章。一些地方的限購、限行、限貸等行政手段對公民權(quán)利造成侵犯、僭越的事情時有發(fā)生，恣意減損公民的權(quán)利或增加其義務(wù)。

　　如果立法法修正案草案的新增規(guī)定日后獲得通過，那么一些實施已經(jīng)超過兩年的地方性規(guī)章或紅頭文件將面臨法治的考驗，若想繼續(xù)實施則必須經(jīng)本級人大立法程序，上升為地方性法規(guī)。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規(guī)章則須及時修改或廢止。

　　更加注重保障公民權(quán)益

　　對于如何防止損害公民合法權(quán)益的地方性法規(guī)、規(guī)章出臺，常委會組成人員提出了不少意見和建議。

　　劉振起委員說，考慮到許多地方性法規(guī)和條例直接涉及群眾切身利益，社會關(guān)注度比較高，對于怎樣征求群眾意見應(yīng)當(dāng)規(guī)范得具體些，對制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)召開聽證會、通過網(wǎng)絡(luò)等媒介公開征求意見這樣一些具體的內(nèi)容明確作出規(guī)定。

　　列席常委會的全國人大代表楊震認為，個別地方立法質(zhì)量不高，建議在出臺地方性法規(guī)、規(guī)章之前建立立法前評估制度，由立法機關(guān)委托第三方，對立法項目的合法性、必要性、可行性進行評估，這樣可以把好立法項目的準入關(guān)。

　　不難看出，此次立法法修改的部分內(nèi)容，一是更加注重保障公民權(quán)益。只要關(guān)系到公民合法權(quán)利和義務(wù)的地方性法規(guī)和規(guī)章都要于法有據(jù)。通過對地方政府規(guī)章與法規(guī)的權(quán)限劃分，也進一步厘清地方政府權(quán)力的邊界。二是體現(xiàn)了對法律的尊重。憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章嚴格按照一定的層級關(guān)系，立法法的修改就是要用法律確定這種關(guān)系。

　　北京市匯佳律師事務(wù)所主任、北京市消費者協(xié)會法律顧問邱寶昌認為，原來的立法法“非常原則”，很多規(guī)定和法條有很強的概括性，這樣很容易造成對公民減損權(quán)利或者增加義務(wù)。立法法修正案草案這一亮點可以更好地保護公民的合法權(quán)益。限行、限購、搖號，都存在法律依據(jù)不足的問題，都是在極端情況下施行的，法律依據(jù)值得商榷。行政手段可能確實行之有效，但是不一定合法，不一定公平，如果要達到公平，必須通過立法的手段。

　　良法是善治的前提，各級政府需要不斷提高開門立法、科學(xué)立法、民主立法的水平。這就需要立法時更加注重拓寬群眾有序參與的途徑，廣泛凝聚社會共識。與此同時，也要防止有些部門和地方利益被法律化，不能讓公民權(quán)利被“合法”侵犯。

　　熱點：

　　單雙號限行常態(tài)化被批侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利

　　全國人大常委會26日下午分組審議了大氣污染防治法修訂草案。草案第45條系向地方授權(quán)限制機動車通行的條款，此授權(quán)條款或?qū)⒊蔀椤皺C動車單雙號限行常態(tài)化”的法律依據(jù)。

　　李安東委員說，草案中涉及機動車限行的內(nèi)容有2條，一是第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告”。二是第72條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取包括限制或者禁止部分機動車行駛等應(yīng)急措施。”后者屬于應(yīng)急措施，臨時限行，群眾可以理解，也是能夠支持的。但第45條很可能就為機動車單雙號限行常態(tài)化提供了法律依據(jù)，顯然不合適。

　　“建議刪除草案第45條?！眳菚造`委員直言，機動車在污染比較嚴重的時候，可以采取措施進行部分限行或者禁行，第72條已經(jīng)規(guī)定了有大氣污染緊急情況時，可以限制或者禁止部分車輛的行駛，我認為短期的應(yīng)急措施已經(jīng)在第72條當(dāng)中體現(xiàn)了，第45條體現(xiàn)的是什么呢？是長期措施。

　　“現(xiàn)在北京是一周限制一天。從嚴格意義上來說，這是對公民財產(chǎn)權(quán)的侵犯?！眳菚造`委員說，奧運會時為了保障空氣質(zhì)量，對汽車實行單雙號限行，于是政府開始熱衷于采取行政措施限制車輛行駛。買了一個車，一個月有四天不能用，其實本身就是對公民財產(chǎn)權(quán)的侵害?，F(xiàn)在一周限行一天，迫使有些家庭買好幾輛車，那么如果單雙號限行就迫使更多的人再買車。

　　很多常委會委員與吳曉靈持相同意見。姚勝委員說：“我贊成吳曉靈委員的意見，建議刪去第45條的內(nèi)容。”李安東委員說：“這種條款不應(yīng)列入草案。我們討論立法法修改中也涉及這個問題，要限制對地方政府的授權(quán)?！?/p>

　　即使保留修改第45條，也要嚴格限定條件和補償措施

　　“單雙號限行常態(tài)化是個利益平衡問題?！鄙虼阂瘑T說，問題是“度”在哪里，“理”在哪里？需要有很好的政策說明?，F(xiàn)在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時的，也可以理解成是“常態(tài)化”和“永久性”的。這里只是說“可以”，這是一個很大的法律授權(quán)。

　　“比如南京青奧會或者國家公祭日活動、北京APEC會議或者早幾年的奧運會，機動車限行是一個特定時段里的一個特別措施。如果作為一個常態(tài)性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委員說，關(guān)鍵是要把道理和底線說清楚。政府沒有必要給老百姓增添不必要的擔(dān)憂和煩惱。

　　董中原委員說，即使保留這一條，也必須明確政府的補償措施，否則政府的權(quán)力太大，私權(quán)利難以得到保護。立法應(yīng)當(dāng)妥善平衡好公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。

　　李安東委員認為，即使單雙號限行常態(tài)化，也不一定能夠解決汽車保有量總量控制問題。單雙號一限行，依現(xiàn)在的經(jīng)濟實力，很多家庭都會買兩輛車，甚至是三輛、四輛車，會帶來嚴重的資源浪費和行車困難。

　　李安東委員說，在當(dāng)前意見分歧很大的情況下，建議慎重考慮第45條有關(guān)機動車限行的內(nèi)容。如果要寫，也應(yīng)該規(guī)定相應(yīng)的限定條件，而且要有補償措施。