張曉明：以制度自信推進(jìn)有香港特色的普選

　　今日，香港中聯(lián)辦主任張曉明在香港《文匯報(bào)》、《大公報(bào)》發(fā)表題為《以制度自信推進(jìn)有香港特色的普選》的署名文章。全文如下：

　　以制度自信推進(jìn)有香港特色的普選

　　張曉明

　　香港政改已進(jìn)入關(guān)鍵階段。4月22日,特區(qū)政府公布了有關(guān)2017年行政長官普選辦法的方案。該方案能否獲得立法會(huì)全體議員三分之二以上多數(shù)支持通過，至遲7月將見分曉。目前，圍繞普選方案的爭論仍在持續(xù)。此時(shí)此際，無論是手握表決權(quán)的立法會(huì)議員，還是有權(quán)投票選舉立法會(huì)議員的廣大市民，理性地思考香港的普選制度從哪里來、與其它地方的普選制度為什么會(huì)有不同、究竟什么樣的普選制度真正適合香港等基本問題，細(xì)心琢磨其中的基本道理，對(duì)于正本清源、凝聚共識(shí)、務(wù)實(shí)取態(tài)、促成普選，相信是有幫助的。

　　行政長官普選制度源自基本法

　　香港特別行政區(qū)的行政長官普選制度是基本法最先規(guī)定的。1984年簽署的《中英聯(lián)合聲明》并沒有提及“普選”二字，只是規(guī)定行政長官“在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命”。1985年基本法起草工作開始后，在起草委員會(huì)內(nèi)部和香港社會(huì)上，圍繞行政長官產(chǎn)生辦法包括普選辦法討論過多種方案。經(jīng)深入比較并吸納各方合理意見后，1990年頒布的基本法第45條第二款作了如下規(guī)定：“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。”這一規(guī)定不僅確定了行政長官普選的目標(biāo)，也確定了普選的基本制度模式——提名委員會(huì)提名+全社會(huì)一人一票選舉，還確定了制定普選制度必須遵循的基本原則——根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況而制定。香港回歸進(jìn)入第10年時(shí)，2007年全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》，明確2017年可以實(shí)行行政長官普選，行政長官由普選產(chǎn)生后，立法會(huì)全體議員可以實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法。2014年8月31日，全國人大常委會(huì)又通過了《關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》，進(jìn)一步規(guī)定了行政長官普選制度的基本框架和核心要素，標(biāo)志著香港特別行政區(qū)行政長官普選基本制度的確立。全國人大常委會(huì)的上述兩個(gè)決定，使得基本法規(guī)定的“最終達(dá)至”的普選目標(biāo)，在香港回歸20年之際變成“可望又可及”的事情。這不僅順應(yīng)了香港社會(huì)的民主訴求，也顯示了中央政府和特區(qū)政府推進(jìn)香港民主發(fā)展的誠意，是“一國兩制”成功實(shí)踐的里程碑和新亮點(diǎn)。

　　行政長官普選制度具有香港特色

　　根據(jù)基本法和全國人大常委會(huì)有關(guān)決定，行政長官普選制度的基本內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是提名辦法。行政長官普選時(shí)先組成一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)。提名委員會(huì)人數(shù)為1200人，由四大界別等比例組成，即工商、金融界300人，專業(yè)界300人，勞工、社會(huì)服務(wù)、宗教等界300人，立法會(huì)議員、區(qū)議會(huì)議員代表、鄉(xiāng)議局代表、港區(qū)全國人大代表和全國政協(xié)委員代表共300人。提名委員會(huì)組成后，按照民主程序從參選人中提名產(chǎn)生2至3名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會(huì)全體委員半數(shù)以上的支持。二是普選辦法。由香港特別行政區(qū)500多萬合資格選民從提名委員會(huì)提名產(chǎn)生的行政長官候選人中，以一人一票方式選出一名行政長官人選。三是任命辦法。在香港當(dāng)?shù)仄者x產(chǎn)生行政長官人選后，報(bào)中央人民政府任命。上述三方面內(nèi)容共同構(gòu)成完整的行政長官普選制度。

　　提名委員會(huì)提名產(chǎn)生行政長官候選人，是香港特別行政區(qū)行政長官普選制度的一個(gè)主要特點(diǎn)。香港特別行政區(qū)第一任行政長官由400人的推選委員會(huì)選舉產(chǎn)生，第二任至第四任行政長官由800至1200人的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生。這幾次選舉實(shí)踐都表明，選舉委員會(huì)的組成恰如香港社會(huì)的一個(gè)縮影，涵蓋方方面面，具有廣泛代表性，而且運(yùn)作良好。按照選舉委員會(huì)模式組成普選時(shí)的提名委員會(huì)，體現(xiàn)了歷史沿革，是一種比較自然的制度演變。行政長官普選制度的另一重要特點(diǎn)，是當(dāng)選的行政長官人選報(bào)中央人民政府任命。這是由香港特別行政區(qū)的憲制地位所決定的。它與提名委員會(huì)提名、全社會(huì)一人一票選舉相結(jié)合，形成了行政長官必須獲得香港社會(huì)和中央政府“雙認(rèn)可”的機(jī)制，并融合了選任制和委任制的元素，也是一種制度創(chuàng)新。

　　特區(qū)政府經(jīng)過廣泛公眾咨詢后，在基本法和全國人大常委會(huì)有關(guān)決定的基礎(chǔ)上提出了2017年行政長官普選的具體方案。其中許多規(guī)定，包括將提名分為委員推薦和委員會(huì)提名兩個(gè)階段、獲120名提名委員推薦即可“入閘”、設(shè)定最多不超過240名委員推薦的上限以確保有足夠多的人選供提名委員會(huì)選擇、每名提名委員提名時(shí)可投2至N票、提名采取無記名方式等，進(jìn)一步細(xì)化了普選制度，盡可能地體現(xiàn)了民主、開放、公平、公正等原則。

　　行政長官普選制度適合香港實(shí)際情況

　　評(píng)判一項(xiàng)政治制度包括普選制度的優(yōu)劣，最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否適合該國或該地區(qū)的實(shí)際情況。正如俗話所說，“鞋子合不合腳，自己穿了才知道。”制定行政長官普選制度所依據(jù)的“香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況”內(nèi)涵豐富，包括“一國兩制”、“港人治港”、高度自治實(shí)踐的總體運(yùn)行情況以及下列幾方面應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注的情況：

　　第一，香港特定的憲制地位。香港特別行政區(qū)不是一個(gè)獨(dú)立或半獨(dú)立的政治實(shí)體，而是中華人民共和國的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域。特別行政區(qū)的創(chuàng)制、享有的高度自治權(quán)、實(shí)行的社會(huì)制度、設(shè)立的政治體制包括普選制度安排，都是中央政府通過國家憲法和香港基本法確定的。香港特別行政區(qū)與中央政府的關(guān)系屬于單一制國家內(nèi)的地方與中央關(guān)系。香港特別行政區(qū)的普選制度是一國之內(nèi)的地方性選舉制度。這兩條決定了香港特別行政區(qū)普選制度的基本定位。

　　第二，香港特殊的民主發(fā)展情況。眾所周知，在中英就香港前途問題談判前的一百多年間香港毫無民主可言。連港督自己都聲稱“總督的權(quán)力僅次于上帝”。香港的民主化進(jìn)程，起因不同于其他一些國家和地方，不是二戰(zhàn)之后以及上世紀(jì)六七十年代興起的反殖或獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，而是在中國政府對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)的歷史背景下，英國政府有計(jì)劃地部署撤退和中國政府對(duì)香港實(shí)行“一國兩制”方針共同作用的結(jié)果。香港民主發(fā)展的歷史不長。即使從1985年作為港督咨詢機(jī)構(gòu)的立法局引入間接選舉算起，選舉歷史至今只有30年；而從1997年由港人擔(dān)任行政長官算起，僅僅18年。反觀西方民主發(fā)展史，英國從1688年“光榮革命”確立君主立憲制至1969年規(guī)定18歲以上公民享有選舉權(quán)，歷經(jīng)近300年；美國從1787年憲法明確國會(huì)和總統(tǒng)由民主選舉產(chǎn)生至1971年規(guī)定18歲以上公民享有選舉權(quán)，歷經(jīng)近200年。相比之下，香港的民主發(fā)展堪稱快速。用歷史的眼光看，香港的民主發(fā)展包括選舉制度尚處于逐步培育、漸趨成熟的過程中。

　　第三，香港復(fù)雜的社會(huì)政治生態(tài)。絕大多數(shù)香港同胞都是愛國愛港的，在香港主張與中央搞對(duì)抗甚至鼓吹“港獨(dú)”言論的人只是極少數(shù)。但正如鄧小平先生早就告誡的，確實(shí)有人企圖“把香港變成一個(gè)在‘民主’的幌子下反對(duì)大陸的基地”。香港本地一位著名學(xué)者在論著中也指出，香港一些反對(duì)派并不像西方的“忠誠反對(duì)派”，他們從根本上不認(rèn)同國家憲制，甚至妄圖推翻中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和內(nèi)地實(shí)行的社會(huì)主義制度，煽動(dòng)民意對(duì)抗中央，爭奪香港的管治權(quán)。去年發(fā)生的“占中”非法活動(dòng)暴露出的問題，包括香港部分反對(duì)派人物與外部勢力的勾連問題，不能不令人警醒。這種狀況是在香港實(shí)行普選必須面對(duì)的社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)的另一面。

　　第四，香港多元的利益訴求狀況。香港長期實(shí)行資本主義制度，不同社會(huì)階層、界別之間的利益訴求多種多樣，希望通過政治參與影響經(jīng)濟(jì)、民生等政策的意向明顯。比如，工商界、專業(yè)界雖然在人數(shù)上不占優(yōu)勢，但對(duì)香港經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，他們對(duì)實(shí)行普選可能導(dǎo)致的民粹主義、福利主義傾向比較擔(dān)憂。在選舉制度中，通過適當(dāng)機(jī)制安排，兼顧社會(huì)各方利益，確保均衡參與，才能保持經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　行政長官普選制度合憲、民主、正當(dāng)、穩(wěn)健

　　如果說適合香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況是行政長官普選制度的根本立足點(diǎn)，那么，行政長官普選制度本身還具有不少優(yōu)點(diǎn)或特點(diǎn)：

　　1.合憲性。基本法與我國憲法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。香港特別行政區(qū)的普選源自基本法，嚴(yán)格依照基本法落實(shí)普選是法治的要求?！肮裉崦薄ⅰ罢h提名”等主張都有一個(gè)通病，就是罔顧基本法，背離基本法另搞一套。全國人大常委會(huì)有關(guān)決定確定的普選制度完全依照基本法規(guī)定，具有堅(jiān)固的法律基礎(chǔ)。

　　2.民主性。行政長官普選制度是經(jīng)過民主程序制定的民主規(guī)則。提名委員會(huì)由四大界別產(chǎn)生的1200人組成，涵蓋社會(huì)各界精英人士，具有廣泛代表性，民意基礎(chǔ)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過任何一個(gè)政黨、政治派別或一定數(shù)量的“公民提名”，從以往情況看絕大多數(shù)代表人士也都是以負(fù)責(zé)任的態(tài)度行使權(quán)力；獲得過半數(shù)提名委員會(huì)委員支持成為候選人，體現(xiàn)了提名委員會(huì)機(jī)構(gòu)提名的性質(zhì)及其整體意志，符合少數(shù)服從多數(shù)的民主原則；提名產(chǎn)生2至3名候選人，保證了選舉的競爭性；全體合資格選民以一人一票方式選出行政長官人選，體現(xiàn)了普選“普及而平等”的最重要內(nèi)涵。從整個(gè)普選過程看，提名委員會(huì)具有把關(guān)功能，但決定選舉結(jié)果的是500萬選民。

　　3.正當(dāng)性。行政長官普選制度之爭的核心問題是要不要堅(jiān)持行政長官由愛國愛港人士擔(dān)任，抑或是否允許與中央政府對(duì)抗的人當(dāng)行政長官。這既是政治標(biāo)準(zhǔn)問題，也是法律標(biāo)準(zhǔn)問題，還是政治倫理問題。古往今來，世界上任何國家的中央政府都不可能允許與其對(duì)抗的人擔(dān)任地方行政首長。要求行政長官愛國愛港，天經(jīng)地義；防范與中央對(duì)抗的人擔(dān)任享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)的行政長官，實(shí)有必要；行政長官普選制度為此提供相應(yīng)法律保障，順理成章。確保選出港人擁護(hù)、中央信任的行政長官，也是香港特別行政區(qū)與中央政府保持良好關(guān)系、實(shí)行良好管治的必要條件，符合香港民眾的根本利益和福祉。

　　4.穩(wěn)健性。歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，實(shí)行普選是社會(huì)政治制度的重大變革，涉及重大社會(huì)關(guān)系和利益格局的調(diào)整變化，必須注重穩(wěn)健，力避脫離自身實(shí)際、超越發(fā)展階段搞冒進(jìn)，或搞一步登天式的極端民主。行政長官普選制度體現(xiàn)了穩(wěn)中求進(jìn)原則，特別是提名委員會(huì)提名等制度安排有助于促進(jìn)不同利益代表和不同政治背景的人士溝通協(xié)商，聚焦社會(huì)整體利益，發(fā)揮集體理性的把關(guān)作用，從而降低普選可能帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。

　　普選制度沒有國際標(biāo)準(zhǔn)

　　縱觀人類政治制度發(fā)展的歷史過程，由于各國各地區(qū)的歷史、文化、宗教信仰、政治傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等各不相同，世界上并沒有統(tǒng)一適用的政治制度包括普選模式。即使是同樣實(shí)行普選制的國家，其選舉制度也不盡相同。在英國，選民不能直接投票選舉首相，而只能選舉產(chǎn)生議會(huì)下議院的議員，內(nèi)閣由議會(huì)多數(shù)黨負(fù)責(zé)組建，國家元首則仍實(shí)行世襲制。在美國，總統(tǒng)是由選舉人團(tuán)間接選舉產(chǎn)生。由于絕大多數(shù)州的選舉人選舉采取“贏者通吃”原則，歷史上曾出現(xiàn)過四次候選人贏得多數(shù)選民選票卻輸?shù)暨x舉人票而落選的情況。世界上也沒有任何一部規(guī)范各國各地區(qū)政治制度的國際公約，聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》其實(shí)是關(guān)于人權(quán)而非普選制度的國際公約。該公約的核心要求是確保締約國人民享有的權(quán)利不因“種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等”而有所區(qū)別，確保有關(guān)權(quán)利“不受不合理的限制”，確?！斑x舉人的意志的自由表達(dá)”。從世界范圍內(nèi)的普選情況看，選舉權(quán)的“普及而平等”并不是絕對(duì)的，對(duì)選舉權(quán)特別是被選舉權(quán)作出合理限制是常見的，也是必要的。亦如聯(lián)合國人權(quán)中心《人權(quán)與選舉：選舉的法律、技術(shù)和人權(quán)手冊》中所言，“我們認(rèn)同沒有一套政治制度或選舉辦法適合所有人和所有國家”。因此，所謂普選“國際標(biāo)準(zhǔn)”其實(shí)是誤導(dǎo)公眾的偽命題。

　　在基本法起草過程中，圍繞香港政治體制設(shè)計(jì)問題的爭論一度十分激烈。1987年4月16日，鄧小平先生會(huì)見基本法起草委員會(huì)委員時(shí)語重心長地說：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現(xiàn)在就不是實(shí)行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個(gè)半世紀(jì)了?，F(xiàn)在如果完全照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會(huì)制度，并以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”1988年6月3日，鄧小平先生在會(huì)見“九十年代的中國與世界”國際會(huì)議全體與會(huì)者時(shí)再次闡述了這一觀點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)“如果硬要照搬，造成動(dòng)亂，那是很不利的。這是個(gè)非常實(shí)際的嚴(yán)重問題”。鄧小平先生的這一重要思想，對(duì)行政長官普選制度的設(shè)計(jì)也具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。客觀地分析香港過去取得的成功，從政治體制層面來說，一個(gè)重要原因就是實(shí)行以高效靈活著稱的行政主導(dǎo)體制，而不是“三權(quán)分立”。這也是香港特別行政區(qū)政治體制設(shè)計(jì)及其運(yùn)作不能偏離的一項(xiàng)重要原則。

　　普選制度應(yīng)放在“一國兩制”制度框架內(nèi)考量

　　把握好看問題的角度十分重要。習(xí)近平主席曾明確指出，辦好香港的事情，關(guān)鍵是要全面準(zhǔn)確地理解和貫徹“一國兩制”方針，切實(shí)尊重和維護(hù)基本法權(quán)威。這句話高瞻遠(yuǎn)矚，切中要害，也為正確認(rèn)識(shí)行政長官普選問題提供了最為重要的指引。評(píng)判香港特別行政區(qū)的普選制度，不能簡單地與外國類比，而一定要把它放到“一國兩制”和基本法所確立的大的制度框架內(nèi)考量。不僅要從香港的角度看，還要從中央政府的角度看；不僅要看到它對(duì)香港內(nèi)部各方面利益關(guān)系以及香港繁榮穩(wěn)定帶來的影響，還要看到它對(duì)香港與中央的關(guān)系、對(duì)國家安全帶來的影響；不僅要追求民主成分的提高，還要講究原則和底線。也只有全面準(zhǔn)確地按照“一國兩制”方針和基本法規(guī)定確定行政長官普選制度，把有關(guān)規(guī)則立好，才能確保將來香港實(shí)行的普選不會(huì)出方向性問題，確保香港和國家的長治久安。香港的一些政治力量和人物也才能知所趨避，逐漸調(diào)整政治立場，以實(shí)際行動(dòng)尋求與中央政府的政治互信和良性互動(dòng)，從而謀取自身發(fā)展的更大空間。

　　樹立對(duì)香港特色行政長官普選的制度自信

　　習(xí)近平主席、李克強(qiáng)總理、張德江委員長等中央領(lǐng)導(dǎo)人和中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人近期的講話釋放出一個(gè)最重要的信息，就是中央政府真誠期望香港2017年實(shí)現(xiàn)行政長官普選。這一決心和誠意已昭然天下。從根本上來說，這種決心和誠意來源于中央政府長期堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行“一國兩制”方針的決心，來源于堅(jiān)信香港同胞一定能夠管治好香港的信心，來源于對(duì)國家富強(qiáng)、民族振興的發(fā)展態(tài)勢的自信力。當(dāng)今中國取得的巨大成就、展示的興盛氣象和美好前景，已經(jīng)雄辯地證明了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性?！耙粐鴥芍啤弊鳛橹袊厣鐣?huì)主義事業(yè)的重要組成部分，已經(jīng)以其成功實(shí)踐打破了曾經(jīng)出現(xiàn)過的許多悲觀預(yù)言。我們有理由相信，有香港特色的普選制度也一定能夠行得通，成功實(shí)踐這一制度必將為世界政治制度乃至人類政治文明作出新貢獻(xiàn)，增添新光彩。對(duì)香港社會(huì)各界人士來說，現(xiàn)在最重要的是要樹立一種自信：堅(jiān)信香港特別行政區(qū)的行政長官普選制度不僅是香港歷史上最民主的制度，而且是最適合現(xiàn)階段香港實(shí)際情況的制度，是完全符合“一國兩制”方針和基本法的制度，是切實(shí)可行的好制度。

　　對(duì)于一個(gè)新制度誕生時(shí)必然引發(fā)的爭論甚至經(jīng)歷的曲折，我們應(yīng)以正常的心態(tài)看待。而維護(hù)這一制度，特別是回應(yīng)與此相關(guān)的種種惡意攻擊時(shí)，則應(yīng)當(dāng)多一些理直氣壯。（來源:中央政府駐港聯(lián)絡(luò)辦網(wǎng)站）