“奇葩證明”泛濫 公安戶政部門是各類證明高產(chǎn)地

盤點五花八門的“奇葩證明”。

　　在搜索引擎中輸入“奇葩證明”，上百萬的查詢結果儼然是一部現(xiàn)代版的《笑林廣記》，然而這些讓人啼笑皆非的“天大笑話”，發(fā)生在自己身上就著實讓人欲哭無淚。

　　日前，湖北省恩施土家族苗族自治州一位準備出國打工的男子就遭遇了這樣的“欲哭無淚”。他需要辦理的各種手續(xù)中，包括一項出生證明公證，而辦理該公證，需要提供父母的結婚證。該男子母親已年過七旬，父親亡故，結婚證早已遺失。

　　為此，該男子跑了一星期，花費幾千元，公證依然沒有辦好。媒體報道后，恩施清江公證處憑其提供的所在村證明、檔案局的人口普查底頁，為該男子辦理了公證。

　　證明過濫過繁，折射政府審批事項依然過多，表明一些地方基層政府和部門在管理和服務中確實存在不規(guī)范、不透明、不作為問題，也說明職能部門存在信息壁壘。

　　最近，國務院有關部門針對社會反映強烈的“證明多”“證明繁”問題，研究制訂系列簡政放權措施，力圖解決類似“你媽是你媽”的荒唐證明問題，為群眾服務，方便群眾辦事。

　　信息化為現(xiàn)代社會治理提供了便利，本來可以讓數(shù)據(jù)跑路的事情，為何要讓群眾勞苦奔波？“奇葩證明”何以泛濫？何時能休？

　　不必要、沒法辦、必要而又不好辦

　　“人在證途”的無奈

　　“殘聯(lián)發(fā)的殘疾人證，還需要殘聯(lián)去證明是真的？”近日，75歲的武漢市民葉先生遇到了一件難以理解的事。前幾天，他駕駛的殘疾人專用車在武漢商業(yè)職工醫(yī)院門前被交警攔下，交警稱車上違規(guī)設座，要沒收車子。葉先生出示了殘疾人證，并稱買車時車上就有座。然而交警堅持，要拿車子，除了交罰款外，還要去社區(qū)和殘聯(lián)出具殘疾證明。對此，葉先生很無奈，但也只能照辦。

　　想起兩年前開證明的事情，武漢市武昌區(qū)的樊先生也憤憤不平。2013年 7月，樊先生辦理準生證。打聽得知，除了戶口本、身份證等證件，還得開具夫妻雙方初婚、初育、未領養(yǎng)的婚育證明，并到戶口所在街道蓋章。怕街道辦周末不上班，樊先生工作日專門請假去街道辦開了張證明，拿去辦準生證，卻被告知，蓋街道辦的章不行，非得蓋街道“計生辦專用章”。不得已，樊先生又請了次假，去街道蓋章。上午10點左右到街道辦，卻被告知管計生的專干有事出去了。直到下午快下班時，才終于蓋好了章，重走流程。

　　“為蓋個章，請了兩次假、跑了兩趟路，實際上，社區(qū)的干部壓根兒不認識我，你說這章子能證明我的婚育狀況嗎？”樊先生疑惑，“為什么辦事人員就不能在網(wǎng)上查詢一下我的婚育情況呢？非要人工驗證才行？”

　　很多人為開證明而發(fā)愁，但在武漢工作的王先生卻因一張“太好開”的證明產(chǎn)生了疑惑。日前，北京戶口的王先生欲赴日本旅游，通過旅行社辦理簽證需要到派出所開具外地戶口異地居住證明。在派出所，王先生只說了自己的姓名、居住地址，對方就給開具了證明。證明好開，王先生卻不解了：“全憑我說，這證明的可信度誰來保證？為什么非要這樣一張無用的證明？”

　　這幾位居民的遭遇，只是“證明之路”上再普通不過的小故事，它們與近來頻頻見諸報端的眾多“奇葩證明”一道，講述著“人在證途”的辛酸與無奈。

　　從目前被曝光的“奇葩證明”來看，要求證明親屬關系的占近一半，其中包括證明夫妻、父子、兄弟、爺孫等各種關系。此外，還有大量涉及個人狀態(tài)的證明，包括證明死亡、健在、未婚、無犯罪記錄等個人信息。

　　“所謂‘奇葩證明’，包括不必要的證明、沒法辦的證明、必要而又不好辦的證明?！痹谥心县斀?jīng)政法大學公共管理研究所所長徐雙敏看來，“奇葩證明”從內容上大致可分三類：一是身份證明，比如“證明你媽是你媽”之類的親屬關系證明等；二是行為證明，比如有無婚姻證明、有無犯罪記錄證明等；三是審批事項證明，比如兩種證明互為前置條件的情況。

　　“一次次證明戶口簿是真實的，非常荒唐”

　　荒唐的實質是推責

　　采訪中，無論是辦事群眾，還是開具證明的單位，都對不必要而又被要求開具的“奇葩證明”感到厭煩。不少案例中，當事各方無一獲利，本是為了科學管理的“證明系統(tǒng)”，卻成了類似零和博弈的冗余行政。

　　裹挾其中，被戲稱為“全能”的社區(qū)居委會工作人員感觸尤深。

　　“居民來辦事，我們從來不說‘這個我們做不了’，可是有時候面對其他單位要居民來居委會開的一些證明，我們還真做不了?！痹谖錆h市武昌區(qū)水果湖街道張家灣社區(qū)，黨支部書記高桂萍說，只要居委會能夠調查清楚的，都會給居民開具證明，但有一些證明，居委會確實無能為力。比如，開商鋪要開“不擾民證明”、保險理賠要開“在家中受傷證明”，甚至還有要居委會開“無犯罪證明”等。

　　“有些企事業(yè)單位，多年來延續(xù)使用一張辦事表格，遵循一套辦事流程，每每需要讓居民找居委會簽字蓋章，試圖將責任轉嫁給居委會，這給我們辦事人員帶來了沉重的心理負擔?！彼值擂k事處副主任熊云稱，居委會是居民的自治組織，而非行政機關的下級單位，沒有承擔如此多審批事項的職能。

　　在武昌區(qū)的大成社區(qū)，這種心理負擔成了現(xiàn)實糾紛。社區(qū)居委會開具的親屬關系證明，被一戶居民認為影響了法院關于遺產(chǎn)繼承的判決，居委會因此惹上了不小的麻煩。

　　而公安戶政部門也向來是各類證明的“高產(chǎn)地”。

　　段維維是湖北省荊門市公安局東寶分局龍泉派出所戶籍室的一名“敲章員”。因為派出所轄區(qū)是中心城區(qū)，在段維維這里，幾乎每天都會上演關于“奇葩證明”的“拉鋸戰(zhàn)”。

　　“請幫忙開張我和女兒的母女關系證明?！?月27日上午，一女士急匆匆地遞上戶口簿。

　　“黃女士，按規(guī)定，您的戶口簿上已經(jīng)注明您和女兒系母女關系，我們不應再出具證明了?！?/p>

　　“不行啊，同志，我女兒出國讀書，要做出生公證，必須派出所開母女關系證明。”段維維無奈，很快將證明開給了黃女士。

　　為規(guī)范派出所出具證明工作，2012年湖北省公安廳專門出臺《湖北省公安派出所出具戶籍信息證明工作規(guī)范(試行)》，對派出所出具戶籍信息證明、違法犯罪記錄證明等作了明確規(guī)定，其中第八條寫得清楚：居民戶口簿和居民身份證是公民身份的法定證件，公民在從事需要證明身份的有關活動時，應出示居民戶口簿和居民身份證。公安派出所不再對居民戶口簿、居民身份證記載信息出具證明。

　　“但在實際工作中，我們往往沒有辦法拒絕。涉及到財產(chǎn)繼承、出生公證的，相關部門不看戶口簿，只看派出所的親屬關系證明，我們等于是一次次地證明發(fā)出去的戶口簿是真實的，非?；奶??！倍尉S維說。像這樣的戶籍證明，她每年要開具2000多份。

　　采訪中，派出所窗口民警無一例外地表示，開這些證明，是當前最難辦、又最影響警民關系的事情。

　　“有些當事人開證明被拒后，就在辦證大廳哭鬧不走，別的群眾看見了，還以為是警察故意刁難?！鼻G門市東寶公安分局副局長安政泉認為，這些證明，其實是在轉嫁風險、推卸責任，也在一定程度上影響公安機關的權威。

　　公安部負責人日前表示，公安部已部署各地認真清理本地有關戶籍證件使用管理的政策規(guī)定，全面梳理證明的種類，對于能夠憑戶口簿、身份證證明身份及親屬關系的，一律不得要求公民出具其他戶籍證件。

　　“證明我還活著，要蓋幾個公章”

　　“多此一舉”的背后考量

　　讓基層受累、群眾麻煩的各種五花八門證明，到底有無存在必要？相關職能部門也有不同觀點。

　　比如社保年審，是群眾抱怨的“奇葩證明”高發(fā)區(qū)。住在武漢一家養(yǎng)老院的陳生向記者訴苦：“證明我還活著，要蓋幾個公章，真是折騰人！”陳生是貴州人，每年都需要寄一張證明其活著的“健在證明”到社保參保地貴州畢節(jié)，然后才有資格領取社保金。

　　湖北省人力資源和社會保障廳社會保險局副局長劉建軍認為，這種“健在證明”在當下很有必要。因為不少地區(qū)常發(fā)生冒領社保金，甚至在親人去世后，家人隱瞞情況，繼續(xù)領取社保金的事件。2014年，湖北省本級53萬參保人員中，有288人年審沒通過，其中40多人沒有參與認證，很可能該參保人已死亡。

　　一份名為“異地居住人員領取社會保險待遇資格協(xié)助認證表”的證明，就是為了杜絕社?！俺钥震A”，避免死人領養(yǎng)老金。同時，只有在異地辦理社保的居民才需要開具這種證明，一般每年進行一次。

　　劉建軍認為，假如建立了全國性跨部門的人口信息大數(shù)據(jù)平臺，許多證明就可以取消了。比如，目前之所以需要群眾自證“活著”，主要原因是公安、社保、民政等部門尚未建立數(shù)據(jù)共享平臺，社保中心無法掌握參保人的動態(tài)信息。

　　不過，他認為社保年審的具體方式還可以更加便民。目前異地領取社保人員的年審工作，既可以在網(wǎng)上拍照認證，也可以在當?shù)厣绫２块T認證，如因老人的身體原因無法自行認證的，可以由其家屬或所在居委會申請，社保人員上門認證。

　　湖北省民政廳社會事務處副處長鐘寧卻認為，很多證明其實是無用的，最典型的就是婚姻證明。2014年，湖北全省開具了50余萬份婚姻證明，而當年登記結婚的人數(shù)是61萬對。群眾買房買車貸款、戶口遷移、出國、申請低保、辦理人才住房津貼、入職等十幾種常見事務，都需要婚姻證明，這讓婚姻登記處的工作人員不堪重負。

　　不久前，28歲的劉紫想要提取公積金用于租房，武漢市住房公積金管理中心武昌分理處告知她需要提供“單身證明”，即無婚姻登記記錄證明。帶著戶口簿和身份證，順利拿到了“單身證明”的劉紫卻一頭霧水，因為證明上有一行說明：“此證明只表明在本登記機關所轄范圍內目前無結婚登記記錄，但不排除其在本轄區(qū)以外的其他地方的結婚登記?！?/p>

　　“這樣的證明不是自欺欺人嗎？這能證明我沒有結婚？”劉紫很是不解。

　　鐘寧解釋，因為婚姻登記可在夫妻任何一方的戶籍所在地辦理，雖然目前湖北全省的婚姻登記有統(tǒng)一的信息庫可查，但并未和外省聯(lián)網(wǎng)，所以，婚姻登記處并不能確認辦證人員是否有過婚姻?！斑@是一個不是證明的證明，實際上沒有任何意義。目前民政部門也給不了確切的說法?！?/p>

　　“個別不誠信的社會現(xiàn)象讓全社會埋單”

　　行政理念需“眼睛向下”

　　針對基層戶政管理人員的無奈，一些采訪對象表示，這些看起來可笑的證明，大多出自嚴格負責的“把關員”之手，“這些同志嚴格遵照制度規(guī)定，不知道變通，有時候會顯得不近情理。因為社會上假證太多，導致一些單位不敢相信證件，而讓群眾去證明證件的真實性。”

　　湖北省公安廳戶政處負責人介紹，在以往，由于政策法規(guī)不夠嚴密、基層戶政管理人員能力參差不齊等因素，手寫檔案存在資料不齊全、不規(guī)范、不連續(xù)而難以認定的問題，一些辦事單位為了規(guī)范管理、規(guī)避風險，往往需要公民到公安機關開具身份、親屬關系、婚育狀況等方面的證明。從這個角度上說，有些證明確實是必要的。

　　為減少戶政方面的“奇葩證明”、嚴格管理，《湖北省公安派出所出具戶籍信息證明工作規(guī)范(試行)》明確取消戶口遷移身份證明、戶口性質證明，改由公安機關內部調查，在工作中遇到特殊情形時，用證據(jù)鏈代替證明。

　　熊云將深受證明之煩的基層機構稱為“保人”。他分析，隨著社會轉型，大量“單位人”變成了“社會人”，許多部門、機構與公民個人打交道時，特別是涉及提供資金、房貸、賠償?shù)戎匾?jīng)濟活動時，往往希望找個可靠的“保人”，他們心目中最合適的就是街道辦和社區(qū)居委會，于是在格式化的表格設計上直接列出“街道、社區(qū)蓋章”，或者要求街道、社區(qū)出具相關證明。

　　武漢大學法學院教授秦前紅表示，當前人口、信息高度流動，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，面對這些新變化，以往的管理體制和社會管控方式明顯滯后，與社會需求極不匹配。

　　在徐雙敏看來，這種因為個別現(xiàn)象而尋求“保人”或者讓群眾自證的做法，有“個別不誠信的社會現(xiàn)象讓全社會埋單”之嫌，即以少數(shù)人的不誠信為由“綁架”全社會。她認為，這種把問題往外推，而非加強內部管理、更新管理手段的做法，就是懶政。

　　“我們天天在喊增強服務意識，實際上還是從怎么方便自己的角度去管理，而非服務群眾的角度?！孑庾C明’頻發(fā)，根子就在相關部門的理念上?！毙祀p敏認為，政府通過審批、審查、備案這些基本的手段實施管理，是必要的，一些被質疑的證明并不奇葩，全部取消并不現(xiàn)實?！皩徟芾淼乃悸窙]有問題，但是要簡化審批，由小概率事件引起的、沒有必要的審批需要清除，還要加強事中事后的監(jiān)管?！?/p>

　　武昌區(qū)委組織部部長孫志軍對此表示贊同，他分析，“奇葩證明”背后的深層原因，一是相關部門行政觀念、手段落后，比如公安、民政、計生等部門都要求采集人口、戶數(shù)等基礎數(shù)據(jù)，不僅重復而且可能造成大量信息差錯；二是行政理念沒有完全做到“以人為本”，各單位“眼睛向上”多、“眼睛向下”少，更在乎上級怎么評價、不太在意群眾怎么評價，在行政審批流程設計時，首先想到如何規(guī)避自己的法律、政策風險，轉嫁責任，而不是首先考慮群眾方便不方便。

　　孫志軍介紹，在創(chuàng)新社會治理之前，僅武昌區(qū)各部門的數(shù)據(jù)誤差就在10萬條以上，基層民生類的審批服務事項多達83項?！氨热鐨埣踩宿k個殘疾人證，居然有9個環(huán)節(jié)！”

　　此外，秦前紅認為，面對失職問責，一些行政機關明哲保身，采取保守的管理方式，所有的行為考量首先集中在應對問責而不是考慮服務對象上。各部門為防范風險設立諸多內部考核指標，工作人員為了最大程度地“避險”，要求辦事群眾開具大量“奇葩證明”。

　　構建多部門共享共通的政務信息化平臺

　　變群眾跑腿為數(shù)據(jù)跑路

　　采訪中，對于具體的“奇葩證明”案例，所涉部門、群眾和專家的觀點時有相左，但能夠達成共識的是，層出不窮的“奇葩證明”造成“人在證途”疲于奔波，也造成基層服務機構的權責倒掛。

　　破解“奇葩證明”泛濫難題，根本之策在于簡化行政審批流程，構建各部門打通共享的數(shù)據(jù)服務平臺，以數(shù)據(jù)跑路代替群眾跑腿。

　　在數(shù)據(jù)跑路方面，湖北宜昌以建設智慧城市為契機，為“奇葩證明”的治理提供了一個可資借鑒的樣本。

　　“以前辦個證可麻煩了，跑東跑西，還得準備這樣那樣的材料，現(xiàn)在可好，不用我管，政府就找上門來了！”5月23日，拿著網(wǎng)格員送來的老年優(yōu)待證和市民“一卡通”，家住宜昌市夷陵區(qū)的李婆婆掩不住地興奮。她不知道，“政府找上門來”的背后，是“大一統(tǒng)”的人口信息數(shù)據(jù)庫的支撐。

　　作為智慧城市建設的重要一環(huán)，宜昌市民政公共服務平臺以一體化的應用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫管理各項民政業(yè)務，通過電子政務平臺與市直相關部門業(yè)務數(shù)據(jù)共享共用，實現(xiàn)了民政信息管理的上下聯(lián)動、橫向貫通和動態(tài)更新，破解民政服務對象信息不準確、更新不及時、利用不充分的困局。

　　李婆婆就是受益對象。在以往，辦理老年優(yōu)待證，需本人攜帶照片、身份證及戶口簿復印件到社區(qū)申請，并交納10元工本費。層層審核再層層下發(fā)，辦證周期長達3個月?，F(xiàn)在，老年優(yōu)待證代辦系統(tǒng)把即將年滿65周歲的老年人信息，提前2個月從人口基礎數(shù)據(jù)庫中提取出來，隨后網(wǎng)格員主動上門對愿意辦理的老年人進行信息確認，并將該信息交到市民政局辦證業(yè)務系統(tǒng)直接制證，辦證周期僅需15個工作日，更不必提供各種證明、經(jīng)歷各級審核。

　　而李婆婆手中的市民“一卡通”，更是一張多功能、多用途的智能卡，打通了政府各類社會保障和公共服務系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)了社會保障、醫(yī)療健康、教育服務、民政救助、住房保障、公共交通、金融支付等民生領域一卡通用。

　　宜昌市電子政務辦公室總工程師胡宜春介紹，通過市信息共享交換平臺，宜昌社保數(shù)據(jù)庫共享了公安二代身份證照片信息，避免了因照片不一致而帶來的認證難題，并實現(xiàn)了社保人臉識別身份驗證，社保年審不再需要開具“健在證明”。此外，市民可通過網(wǎng)站、手機、電視多種渠道申請辦理社保電子證明，減少參保人往返人社部門辦理證明的麻煩。市民申請辦理生育保險報銷時，系統(tǒng)將電子證明直接推送給人社部門生育報銷辦理人員審核報銷，不需再到衛(wèi)生計生部門打印紙質證明。

　　“以‘互聯(lián)網(wǎng)+’的形式，打造教育、民政、社保、城管、交通等多部門共享共通的政務信息化平臺，從而改造政府部門的行政審批流程，盡可能減少群眾辦事的環(huán)節(jié)，清除‘奇葩證明’滋生的土壤?！焙舜赫f，宜昌實踐之所以能夠取得成效，關鍵在于主要領導力推，在全市層面上設定了改革框架。

　　一次跑腿、一次辦結，制定“用章清單”

　　行政審批改革在路上

　　數(shù)據(jù)跑路是治理“奇葩證明”的方向所在，但在更大范圍的推行，難度也不小。

　　湖北省公安廳科技信息處副處長吳哲群介紹，2010年以來，省公安廳建立的人口基礎信息數(shù)據(jù)庫，與衛(wèi)生計生、教育、民政等30多個部門簽訂了信息共享協(xié)議，已經(jīng)提供戶口證明、婚姻證明等上百萬次，但信息整合的過程困難重重。在網(wǎng)絡技術方面，需要做到在提供快捷服務信息同時保證數(shù)據(jù)安全，不被篡改、泄露；在數(shù)據(jù)交換設計方面，需要制定數(shù)據(jù)整合共享的標準，保障數(shù)據(jù)的權威性、唯一性、確定性，還要做到對數(shù)據(jù)的有效分析。

　　“建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，是改革的方向，但這需要以頂層設計解決各地各部門政策不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不兼容的問題，還要有政策法律支撐，非一朝一夕之功?！眳钦苋赫f。

　　有鑒于此，武漢另辟蹊徑，采用社區(qū)行政職能上收，部門行政權力下放，建立街道一站式審批服務終端的方式，讓群眾“一次跑腿、一次辦結，全區(qū)通辦”。在改革中，制定社區(qū)“用章清單”，改變以往因開具各種證明而造成的“萬能社區(qū)”現(xiàn)象。同時要求各部門簡化行政審批流程，從根子上減少需要開證明的環(huán)節(jié)。

　　孫志軍介紹，2014年2月，武漢出臺為社區(qū)減負的九項規(guī)定，明確界定了社區(qū)公章使用范圍，任何部門和單位不得要求社區(qū)出具超過公章使用范圍的各類證明。一方面為社區(qū)減輕了負擔，另一方面也促進了各級黨政機關和事業(yè)單位減少行政審批環(huán)節(jié)。

　　在武昌區(qū)黃鶴樓街彭劉楊路社區(qū)，網(wǎng)格員夏菁稱，一年多來，居民到社區(qū)辦理各類證明的數(shù)量明顯減少?！跋裼H屬關系證明、無房產(chǎn)證明等21項以往常見的證明都被取消了，更別提上環(huán)、引產(chǎn)等更為奇葩的證明了?！?/p>

　　武昌區(qū)委書記王立介紹，為了避免社區(qū)不給蓋章、老百姓辦不成事的情況出現(xiàn)，武昌區(qū)推進大部制改革，整合區(qū)民政局、殘聯(lián)等多部門的民生服務職能，成立民政工作委員會，下放審批權力，將街道改造為“一站式”行政審批和便民服務中心，力求讓居民在街道辦事大廳便可將事情辦結。

　　在社區(qū)，武昌區(qū)則推行網(wǎng)格化扁平式管理，砍斷所有社區(qū)專干與原部門的隸屬關系，社區(qū)網(wǎng)格員實時采集居民信息，供多部門使用，確保信息“出自一門”。網(wǎng)格員采集信息的同時，還要幫助居民代辦各類事務。

　　“以前是群眾跑腿，現(xiàn)在是工作人員跑腿。近兩個月，我上門代辦社保年審上百次了。”夏菁說。