養(yǎng)老保險改革18年：為什么錢不夠花？(圖)

??? 人社部將多措并舉增強基金的支撐能力。繼續(xù)加大社會保險擴面征繳力度；提高統(tǒng)籌層次，實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；進一步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養(yǎng)老保險基金投資運營。

　　此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產(chǎn)充實社?；鸬确绞皆鰪娀I資能力。實施漸進式延遲退休年齡政策；發(fā)展多層次養(yǎng)老保險體系，推動企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展。

　　新一輪養(yǎng)老保險改革大幕徐徐拉開。

　　按照今年全國“兩會”定下的時間表，職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案年內(nèi)出臺；延遲退休方案今年制定，明年上報，2017年正式推出；加之現(xiàn)已發(fā)布的養(yǎng)老金投資運營方案、機關事業(yè)單位并軌、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并等三項方案，這五項改革構(gòu)成了未來中國養(yǎng)老保險制度改革的框架。

　　中國政法大學法和經(jīng)濟研究中心教授胡繼曄將這一攬子改革視為繼上世紀90年代以來，中國養(yǎng)老保險改革的新階段。

　　然而，自1997年我國正式確立統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度至今，去年出現(xiàn)了當期繳費收不抵支，而且按照去年1.9萬億的支出來測算，若不注入新的資金入池，以目前3.5萬億養(yǎng)老金存量，十幾年后就會用光。

　　并軌沖擊

　　2004年，由于當?shù)貒蟾闹?，李莉（化名）從已工作?6年的繅絲廠下崗，進入一家民營企業(yè)再就業(yè)。她只記得當年退休時領出了一張社保單，但到自己退休時究竟能換出多少錢，她也摸不著頭腦。

　　李莉只是制度轉(zhuǎn)型浪潮中的一個個體，但不清楚這筆賬該怎么算的人絕非她一個。上世紀90年代，由于經(jīng)濟體制改革導致大量國企倒閉，所謂“單位”不復存在，原有依靠單位保障的制度難以為繼，養(yǎng)老保險制度便從單位保障轉(zhuǎn)為社會保障，并由此建立了我國社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合（簡稱統(tǒng)賬結(jié)合）的制度。

　　中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文在《中國通脹結(jié)合養(yǎng)老保險現(xiàn)狀、問題與出路》一文中將現(xiàn)行制度建立的原因總結(jié)為，正是“國企改革催生了中國社保體系的誕生”。

　　當時，通過個人繳費的引入，建立了養(yǎng)老保險三支柱模式；并通過其后1995年、1997年的兩份文件，正式確立了單位繳納20%、個人繳納8%的統(tǒng)賬結(jié)合制度。

　　按照制度設計的預想目標，社會統(tǒng)籌部分是要體現(xiàn)公平，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制；個人賬戶部分是要體現(xiàn)激勵，實行積累制。

　　“一個養(yǎng)老保險制度，運行了20年目標都沒達到?！编嵄脑诮邮?1世紀經(jīng)濟報道記者采訪時評價說，因為看不見個人賬戶的影子，實際個人賬戶也變成了社會統(tǒng)籌的一部分。

　　從某種程度上來說，由國企改革而建立的職工養(yǎng)老保險制度，對于后加入體系的私營企業(yè)等非國有部門，以及處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工來說，適應性較弱。

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　　隱形缺口有多大？

　　李莉在臨退休之際也陷入了困惑：企業(yè)和自己已經(jīng)繳納了養(yǎng)老保險，大家都在說財政每年還會補貼養(yǎng)老保險，既然這樣為什么還會不時有資金缺口這一說法？

　　來自人社部公報等資料顯示，自1997年統(tǒng)賬結(jié)合制度確立以來，國家財政就開始補貼養(yǎng)老保險，從當年的2億，到1999年的168億，再到2007年的1157億，截至2014年的這18年內(nèi)，各級財政共為養(yǎng)老保險補貼了近2.2萬億。

　　另一端，在賬戶的收支結(jié)余上，截至2014年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金存量為31800億元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金存量為3845億元，兩者共計約3.5萬億。

　　總盤子似乎結(jié)余很多，但從當期收支來看，實際2014年拐點已經(jīng)出現(xiàn)，當期養(yǎng)老金首現(xiàn)收支赤字（詳見21世紀經(jīng)濟報道11月19日5版《養(yǎng)老金年度收支現(xiàn)赤字，不改革十幾年后耗盡結(jié)余》）。這昭示著當期收支渠道已枯竭，是依靠部分存量資金運行。

　　然而，更令學者們擔心的是，養(yǎng)老金明賬之外的隱形債務問題。所謂隱形債務，意味著真正的支付壓力只是被延后了而已，尤其是當擴面征繳的人群進入退休階段時，支付缺口將更加顯現(xiàn)。

　　中國社科院2014年發(fā)布的《現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式下隱形債務預測與測算》報告顯示，以2012年為基準，社會統(tǒng)籌賬戶的隱形債務為83.6萬億元，個人賬戶的隱形債務為2.6萬億元，合計城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合制度下的隱形債務為86.2萬億元，占2012年GDP的比率為166%。

　　“不管怎樣，一個事實是現(xiàn)有隱形債務依然很大。”上海金融與法律研究院研究員聶日明接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時說，這么大規(guī)模的缺口償付不起的話，只會導致“大規(guī)模違約”，要么就是延遲退休，減少領取養(yǎng)老金年限；要么就是通脹，拿到手的退休金縮水。

　　在他看來，之所以會存在隱形債務問題，一方面是待遇確定型支出所帶來的新成本，簡單理解就是不管當期收入結(jié)余多少，但養(yǎng)老金支付還是要以即期社會平均工資為發(fā)放基準。這也就帶來了退休金支付單位金額上的增加；此外，由于人口老齡化所帶來的領取養(yǎng)老金人數(shù)增加，相應領取水平和領取人數(shù)雙雙增長，無疑加大了總體支付壓力。

　　而在聶日明看來，另一個更深層次問題，則是1997年制度轉(zhuǎn)軌時的歷史遺留成本，拖到了現(xiàn)在。

　　企業(yè)員工在制度轉(zhuǎn)軌前，養(yǎng)老保險采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，單位和個人都未曾繳納養(yǎng)老保險，當從企業(yè)支付養(yǎng)老金向統(tǒng)賬結(jié)合模式轉(zhuǎn)變的過程中，并未補償這部分錢。

　　國家一度試圖解決基本養(yǎng)老保險個人賬戶空賬問題，先后在13個省市試點做實個人賬戶，但是效果甚微。

　　多措并舉籌資金

　　原本寄望歷史轉(zhuǎn)軌成本會隨著時間推移而逐漸縮減，然而，隨著新進入養(yǎng)老保險體系繳費人群增速放緩，目前來看，隱形缺口在不斷膨脹。

　　這一點在省份結(jié)余上更為明顯。財政部2009年全國社會保險基金決算報告顯示，當年在扣除財政補貼后，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當年收支出現(xiàn)赤字的省份為13個；轉(zhuǎn)眼到2014年，赤字省份增至22個。這意味著，全國近七成省份已出現(xiàn)虧空預警。

　　在聶日明看來，之所以資金吃緊問題現(xiàn)在越來越嚴重，很重要的原因是我們錯過了改革時機。

　　按照胡繼曄的分析，從1997年一直到現(xiàn)在，養(yǎng)老保險都處于擴大征繳面的過程，現(xiàn)在基本覆蓋了勞動人口。

　　擴面意味著當期養(yǎng)老保險收入的來源增加。尤其是對于尚未消化轉(zhuǎn)制成本的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系而言，在2002年-2011年內(nèi)，參保人數(shù)基本每年以5%的增速在增加；同時相應的當期結(jié)余每年也都穩(wěn)定在以10%的速度增長，其中在這10年中更是有6個年頭結(jié)余增速在30%以上。

　　“在社保黃金期，有源源不斷的繳費人進來，這為養(yǎng)老保險提供了穩(wěn)定的收益；而且當時正處于"入世"中國經(jīng)濟高速發(fā)展階段，國企效益也很好，恰是改革的好時機。”聶日明說。

　　他認為，反觀現(xiàn)在，過去10年帶動職工參保人數(shù)快速增長的農(nóng)民工，現(xiàn)在進城速度已開始放緩。

　　近日，人社部新聞發(fā)言人李忠回應漸進式延遲退休年齡和部分省份養(yǎng)老金發(fā)放問題時表示，2014年以來，受多重因素影響，當期養(yǎng)老金支出大于基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養(yǎng)老金待遇水平連續(xù)上調(diào)，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現(xiàn)，參保人員中退休人數(shù)增速高于繳費人數(shù)；部分地區(qū)撫養(yǎng)比較高，負擔較重。

　　在浙江大學教授、中國社會保障學會副會長何文炯看來，要按照公平的原則和“抑峰填谷”的思路，嚴格控制高保障人群的基本養(yǎng)老金標準，穩(wěn)定中保障人群的基本養(yǎng)老金標準，提高低保障人群的基本養(yǎng)老金標準，并正確引導社會公眾形成理性的預期。

　　據(jù)悉，人社部將多措并舉增強基金的支撐能力。繼續(xù)加大社會保險擴面征繳力度；提高統(tǒng)籌層次，實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；進一步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養(yǎng)老保險基金投資運營。

　　此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產(chǎn)充實社?；鸬确绞皆鰪娀I資能力。實施漸進式延遲退休年齡政策；發(fā)展多層次養(yǎng)老保險體系，推動企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展。