地方政府違規(guī)舉債時(shí)有發(fā)生 債務(wù)問責(zé)被指淪為紙老虎

　　本期話題：全國人大常委會預(yù)算工作委員會近日公布《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》，違規(guī)舉債、“明股暗債”等變相舉債行為時(shí)有發(fā)生，但至今沒有一個(gè)地方或個(gè)人因?yàn)檫`規(guī)舉債被問責(zé)。

　　話題預(yù)告：近日，北京市交通委主任介紹了“十三五”期間緩解首都交通擁堵的工作措施，其中征收擁堵費(fèi)問題備受關(guān)注，2016年將研究試點(diǎn)征收擁堵費(fèi)，對此您怎么看？

　　將政府“地下”舉債納入制度硬約束

　　徐清

　　為何預(yù)算法和問責(zé)考核制度管不住政府“任性”借錢？究其根本，在于分稅制的財(cái)政體制改革后，大量財(cái)權(quán)上收中央，較多事權(quán)下放地方。地方政府“缺乏穩(wěn)定收入”“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足”的同時(shí)，教育、醫(yī)療、民生工程、社會福利方方面面都需地方政府投入。謀發(fā)展、惠民生、展政績等壓力驅(qū)動地方政府舉債籌措資金。?

　　預(yù)算法規(guī)定，只有國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府才可以舉債，規(guī)模須控制在國務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)，借來的錢只能用于公益性資本支出。可是，地方政府有些支出存在“難言之隱”，如急需資金舉辦大型群體性活動、支付拖欠的工程款或養(yǎng)老金時(shí)，可能不滿足法定的舉債要件，從而催生游離于財(cái)政預(yù)算之外的違規(guī)舉債、“明股暗債”等“地下”舉債行為。?

　　“地下”舉債行為一方面使政府舉債決策缺乏科學(xué)規(guī)劃和有效論證，更多體現(xiàn)為長官意志，舉債規(guī)模難以控制；另一方面，由于對“地下”債務(wù)缺乏分類和認(rèn)定的明確規(guī)則，究竟地方政府欠了多少錢，眾說紛紜。如何采集地方債務(wù)數(shù)據(jù)？統(tǒng)計(jì)口徑是什么？地方債在政績考核的權(quán)重占多少？尚沒有明晰的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府債務(wù)問責(zé)考核淪為“紙老虎”。?

　　遏制日益膨脹的地方債務(wù)，應(yīng)嚴(yán)把地方舉債源頭，規(guī)范舉債預(yù)算程序，建立起規(guī)范科學(xué)的地方政府融資舉債機(jī)制；明確政府債務(wù)由財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理，具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、債務(wù)資金的使用、債務(wù)信息公開等，主動接受社會監(jiān)督。同時(shí)，明確對“地下”舉債行為的問責(zé)主體，推動行政問責(zé)和司法問責(zé)銜接，將各種“地下”舉債行為引導(dǎo)到陽光下，納入制度硬約束。

　　規(guī)范地方政府舉債，人大監(jiān)督最緊要

　　石躍

　　在現(xiàn)行地方治理架構(gòu)下，規(guī)范政府舉債，需要加強(qiáng)地方人大監(jiān)督。?

　　其一，地方人大要對政府舉債的“借、用、還”進(jìn)行全程監(jiān)督。地方政府在舉債前應(yīng)提交相關(guān)議案，由人大財(cái)政監(jiān)督部門組織人大代表及有關(guān)專業(yè)人士，對政府舉債的合法性、額度、成本及效益、償還計(jì)劃等進(jìn)行審查表決。政府應(yīng)定期將舉債規(guī)模、資金使用以及還本付息情況向人大報(bào)告，人大在審議后給出相應(yīng)意見，并做好跟蹤監(jiān)督，時(shí)刻關(guān)注債務(wù)資金的安全和經(jīng)濟(jì)社會效益。?

　　其二，消除地方人大監(jiān)督障礙。目前人大對政府舉債監(jiān)督弱化、虛置的原因主要有兩個(gè)，一是政府舉債不透明，二是人大自身監(jiān)督能力不強(qiáng)。因此，要建立健全政府信息報(bào)告和公開制度，實(shí)行“陽光舉債”，同時(shí)，優(yōu)化人大組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)專業(yè)人員配備。不妨將審計(jì)機(jī)構(gòu)從政府部門分立出來并入人大機(jī)關(guān)，以彌補(bǔ)人大監(jiān)督中缺乏專業(yè)技術(shù)輔助與支持的弱點(diǎn)，還可以借助社會力量，委托中介機(jī)構(gòu)對政府舉債進(jìn)行專業(yè)審查。

　　其三，地方人大對政府舉債的監(jiān)督要真正發(fā)揮效力，離不開權(quán)威有效的考評問責(zé)機(jī)制。人大財(cái)政監(jiān)督部門要對政府債務(wù)進(jìn)行年度審計(jì)評價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出改進(jìn)和獎(jiǎng)懲建議。同時(shí)，人大應(yīng)享有對政府相關(guān)債務(wù)事項(xiàng)的否決權(quán)，被否決的事項(xiàng)必須得到改正和完善。尤為重要的是，要結(jié)合人大的人事監(jiān)督權(quán)，完善人大對政府債務(wù)違規(guī)行為的制裁制度。對脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)人員責(zé)任，讓政府在負(fù)債上“政績工程”時(shí)有所顧忌。

　　加強(qiáng)審計(jì)，遏制地方債務(wù)亂象

　　劉勛

　　地方政府債務(wù)因?yàn)閷I(yè)性強(qiáng)、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)容易成為輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督的盲點(diǎn)，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)腐敗、職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)。應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)的作用，突破對地方債務(wù)的監(jiān)督屏障。審計(jì)機(jī)關(guān)開展獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，能夠有效防范地方政府債務(wù)亂象。?

　　通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索。地方債務(wù)涉及專業(yè)財(cái)會知識，單憑紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量很難跨越專業(yè)性、廣泛性的監(jiān)督藩籬，所以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要同審計(jì)部門建立信息聯(lián)絡(luò)機(jī)制，及時(shí)分析研判審計(jì)結(jié)果，快速鎖定違法違紀(jì)線索，打造高效精準(zhǔn)的紀(jì)律法律監(jiān)督體系。?

　　通過審計(jì)確定違法違紀(jì)證據(jù)。鑒于依法打擊職務(wù)性違法犯罪的特殊性，搜集證據(jù)從來都是打擊的重中之重，發(fā)揮審計(jì)對違法犯罪證據(jù)的確定作用具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性意義。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要從審計(jì)結(jié)果中尋找證據(jù)性信息，及時(shí)準(zhǔn)確地將其證據(jù)化。

　　通過審計(jì)警示地方舉債須規(guī)范進(jìn)行。每次“審計(jì)風(fēng)暴”都是對職務(wù)犯罪行為全面且深刻的警示。對于政府審計(jì)工作務(wù)必要做好宣傳工作，借助新興及傳統(tǒng)媒體廣泛告知審計(jì)結(jié)果，尤其是涉及民生領(lǐng)域的財(cái)政收支、工程建設(shè)等，讓亂象背后的違法行為曝光。?

　　發(fā)揮獨(dú)立審計(jì)工作對規(guī)范地方債務(wù)的作用，其實(shí)就是彌補(bǔ)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督能力上的缺陷，讓輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督都能突破地方債務(wù)的專業(yè)性、隱蔽性。

　　讓問責(zé)機(jī)制起作用

　　孟慧敏

　　地方政府舉債問題嚴(yán)重，但至今無一單位和個(gè)人因違規(guī)舉債被問責(zé)，說明問責(zé)機(jī)制未起到應(yīng)有的作用。如何解決這一問題呢？?

　　加強(qiáng)行政監(jiān)管，完善地方政府債務(wù)考核評價(jià)制度。國務(wù)院已建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。一些省市也將地方政府債務(wù)列入地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核硬指標(biāo)，明確責(zé)任落實(shí)，實(shí)行對干部離任審計(jì)，要求干部對政府債務(wù)責(zé)任終身負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對干部考核中的政府債務(wù)責(zé)任評價(jià)。人大、審計(jì)、財(cái)政等部門可將債務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)作為地方財(cái)政績效評價(jià)重要內(nèi)容，從資金投向、還債信用等方面設(shè)定績效評價(jià)指標(biāo)，并定期向社會公開項(xiàng)目績效評價(jià)有關(guān)情況。?

　　開展政府債務(wù)人大重點(diǎn)監(jiān)督活動。各級政府財(cái)政部門應(yīng)定期向本級人大有關(guān)專門委員會和常委會有關(guān)工作委員會書面報(bào)告地方政府債務(wù)的管理情況。地方各級人大審查決算草案時(shí)，要重點(diǎn)審查本級政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償還等情況。通過這些審計(jì)、審批、監(jiān)督制度，增強(qiáng)政府債務(wù)的公開透明程度，厘清底數(shù)，為問責(zé)奠定基礎(chǔ)。?

　　建立專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)?？梢詫W(xué)習(xí)反腐敗的有效方法，由中央下派專項(xiàng)工作巡視組，開展專項(xiàng)檢查活動或者專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，全面核查政府債務(wù)情況，嚴(yán)格問責(zé)。對違規(guī)舉債的典型地區(qū)和責(zé)任人員，要公開曝光，嚴(yán)肅問責(zé)，形成警示效應(yīng)，樹立法律權(quán)威。對構(gòu)成犯罪的，嚴(yán)厲懲治。?

　　將政府債務(wù)責(zé)任納入法律懲治范圍。預(yù)算法規(guī)定各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。但該法未規(guī)定刑事責(zé)任，這是立法的缺憾，應(yīng)明確將引起巨大政府債務(wù)的個(gè)人或者單位納入玩忽職守或者濫用職權(quán)等瀆職犯罪范疇，加重處罰，對舉債、用債、還債、監(jiān)督等事項(xiàng)明確法律責(zé)任，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法律框架，增加對政府債務(wù)行為的威懾力。

　　權(quán)責(zé)關(guān)系須對等

　　李弘

　　破解地方政府債務(wù)困局，核心在于建立追究機(jī)制，讓官員真正“責(zé)權(quán)利”對等化，在舉債打造政績的同時(shí)也要為可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，從而在根本上遏制“短線行政”和“舉債沖動”。?

　　完善法律法規(guī)，健全違規(guī)舉債追責(zé)制度。制定切實(shí)可行的政府債務(wù)責(zé)任追究辦法，正是權(quán)力有多大、責(zé)任就有多大的權(quán)責(zé)對等思想的體現(xiàn)。建議通過立法加快推動建立地方政府債務(wù)違規(guī)舉債責(zé)任追究制度，明確執(zhí)法主體和處理程序，對違規(guī)舉債的行為堅(jiān)決依法處理、嚴(yán)肅問責(zé)，防止少數(shù)官員欠債后“拍屁股走人”。?

　　完善地方政府官員考核機(jī)制，把控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化對“負(fù)債經(jīng)營”官員的任內(nèi)審計(jì)和離任審計(jì)，把舉債、償債、資金使用等指標(biāo)納入考核體系，將是否積極化解歷史債務(wù)、舉債搞建設(shè)是否超過當(dāng)?shù)貎斶€能力，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)體系，使消赤減債情況與官員的提拔重用掛鉤。?

　　將地方政府舉債情況向社會公開。積極推進(jìn)地方政府債務(wù)公開透明，公開債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等信息，給監(jiān)管部門、社會和市場傳遞全面真實(shí)的信息，接受社會各界監(jiān)督。?

　　切實(shí)加大追責(zé)力度。給予黨政紀(jì)處分是處理違紀(jì)案件的最后一道程序，是維護(hù)黨紀(jì)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性的主要體現(xiàn)，也是震懾黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)的一個(gè)重要手段。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在政府債務(wù)借、用、還等過程中存在違規(guī)違法行為的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定給予黨政紀(jì)處分。對涉嫌犯罪的，應(yīng)按程序移交司法機(jī)關(guān)處理。

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