湖南兩位被免村主任通過訴訟方式贏回“烏紗”

　　2016年1月17日，即便拿到湖南省衡陽市石鼓區(qū)人民法院的判決書，勝訴之后的三星村村主任劉吉華仍然不知道自己是否已經(jīng)“官復(fù)原職”。

　　村官被免

　　2014年6月23日，劉吉華以過60%的票數(shù)當(dāng)選三星村村主任。這是他連續(xù)第6次當(dāng)選該職務(wù)。

　　“人厚道，任勞任怨，體恤村民疾苦，辦事得力?！?9歲的祖頭山組會(huì)計(jì)劉庭曉說，劉吉華深孚眾望，當(dāng)選基本沒有懸念。

　　當(dāng)天，政府向其頒發(fā)了《湖南省村民委員會(huì)成員當(dāng)選證》。

　　然而，僅僅4個(gè)月后，劉吉華的村主任一職就告“暫?！薄?014年10月31日，中共石鼓區(qū)委角山鄉(xiāng)委員會(huì)作出《關(guān)于給予謝玉亮等同志處理的決定》。其中第三條載明：對(duì)三星村村委主任劉吉華、小云山村委主任劉伍生兩位同志提議按程序給予免職處理，分別由何德科同志主持三星村兩委全面工作，由宋建新同志主持小云山村兩委會(huì)全面工作。

　　造成劉吉華被提議免職的原因是，三星村有3位村民建房超標(biāo)，因而給予處罰。

　　衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)政府提交給法院的答辯狀上對(duì)此作了如下解釋：衡陽市航拍反饋數(shù)據(jù)核查和鄉(xiāng)城管日常巡查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，三星村內(nèi)有3戶村民存在違法私建、搶建、超面積建房及私開宅基地的行為，按照石鼓區(qū)委印發(fā)的《石鼓區(qū)關(guān)于控制違法建設(shè)工作“四個(gè)一律免職”的規(guī)定》，鄉(xiāng)黨委發(fā)文：對(duì)三星村村委主任劉吉華、小云山村委主任劉伍生兩位同志提議按程序給予免職處理，分別由何德科同志主持三星村兩委全面工作，由宋建新同志主持小云山村兩委會(huì)全面工作。

　　隨后的2014年11月12日，角山鄉(xiāng)政府頒布《關(guān)于成立角山鄉(xiāng)社會(huì)救助“一門受理協(xié)同辦理”領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》(即角政發(fā)2014第18號(hào)文件)，決定成立社會(huì)救助“一門受理協(xié)同辦理”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。通知內(nèi)容包括：何德科，三星村委會(huì)主任(代)。這意味著，鄉(xiāng)政府以文件的形式將劉吉華免職。

　　代人受過？

　　對(duì)于鄉(xiāng)黨委、政府的處罰，劉吉華表示不服。

　　2016年1月22日上午，他向記者陳述心中“委屈”——按照現(xiàn)行的管理辦法，該村村民建房在符合條件、沒有占用耕地的情況下，經(jīng)所在村小組同意，由村委會(huì)報(bào)送到鄉(xiāng)里的國土、規(guī)劃部門及鄉(xiāng)紀(jì)委審定，最后區(qū)政府同意后才可以建房。此后，鄉(xiāng)政府會(huì)與建房人簽訂協(xié)議，并收取一定的保證金。一旦村民違規(guī)超面積建房，會(huì)予以處罰，并分類扣除保證金。作為村主任，他只有上報(bào)村民建房請(qǐng)求的份，沒有執(zhí)法權(quán)；因此而受到處分，他覺得很意外。

　　劉吉華說，現(xiàn)在的村委會(huì)主要承擔(dān)村民建房的申報(bào)、計(jì)生和兩個(gè)文明建設(shè)工作。在任這些年，尤其是近幾年，該村的工作不斷獲得上級(jí)政府的好評(píng)，榮譽(yù)接踵而至；從普通村建設(shè)成衡陽市“文明村”，還榮獲了2014年湖南省“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”評(píng)選的“示范村”。2013年鄉(xiāng)黨委、政府還給該村頒發(fā)了“控規(guī)拆違”一等獎(jiǎng)。在他被免職的2014年，三星村在角山鄉(xiāng)黨委、政府的績效考核中排名第二。這些成績的取得是村支兩委的共同努力，其中也有他辛勤的付出?，F(xiàn)在以一個(gè)村民違規(guī)建房為由被免除職務(wù)，他心里備感難受。

　　劉吉華的代理人羅秋林律師則表示，在2014年角山鄉(xiāng)黨委發(fā)文對(duì)三星村村委主任劉吉華提議按程序給予免職處理后，村里并沒有按照程序召開村民會(huì)議免除劉的村委會(huì)主任職務(wù)。按照《村民委員會(huì)組織法》第16條規(guī)定，只有村里五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，才有提請(qǐng)罷免村民委員會(huì)成員的權(quán)力，且必須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過，罷免才有效。角山鄉(xiāng)政府直接指定他人代理村主任職務(wù)的行為，違反了《村民委員會(huì)組織法》11條的規(guī)定：任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。

　　64歲的大老屋組組長何毅告訴記者，三星村是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)大村，有17個(gè)組共3000多村民。村支兩委積極肯干，敢擔(dān)責(zé)任，村里各項(xiàng)工作發(fā)展很快，常常在鄉(xiāng)、區(qū)里面名列前茅。鄉(xiāng)黨委提議免除劉吉華的職務(wù)時(shí)，召開了村組干部會(huì)議。但是，當(dāng)時(shí)到場的21名村組干部全部反對(duì)，大家認(rèn)為違規(guī)建房是建房人經(jīng)過村小組、村委會(huì)，最后由鄉(xiāng)政府審定的，出了問題責(zé)任怎么都弄不到村主任身上來，“明顯他們是在找人卸擔(dān)子！”

　　70多歲的老村主任劉華卯稱，劉吉華以前不是組長和村干部時(shí)，就十分支持村里工作，經(jīng)常為大家在外面跑動(dòng)，還幫村里代繳過農(nóng)業(yè)稅好幾萬元，到現(xiàn)在都還沒有收回。劉吉華任職村主任后工作很出色。對(duì)于這次免職大家都有看法，因?yàn)榇逯魅问谴迕襁x出的，要免必須通過村民大會(huì)，由選民決定。

　　劉庭曉說，聽到劉吉華要被免職的消息，他們村組干部一起找鄉(xiāng)長書記理論，但兩人不出來。最后露面的鄉(xiāng)人大主席團(tuán)主席說，劉的工作干得不錯(cuò)，一周之內(nèi)給答復(fù)，但事后沒有了音訊。

　　訴至法庭

　　2015年10月，被逼無奈的劉吉華將衡陽市石鼓區(qū)角山鄉(xiāng)政府訴至石鼓區(qū)法院，要求法院確認(rèn)鄉(xiāng)政府在未經(jīng)法定程序免去其村主任職務(wù)的情況下、指定他人代行職權(quán)的行為違法。

　　2015年11月25日，石鼓區(qū)法院公開審理此案。角山鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長賀仕棟出庭。

　　角山鄉(xiāng)政府辯稱，這一被訴的行為是鄉(xiāng)政府的內(nèi)部工作安排，具有不可訴性。因?yàn)檫@一行為是為了妥善安排角山鄉(xiāng)的社會(huì)救助工作，不會(huì)對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，對(duì)外并不產(chǎn)生法律效力。同時(shí)，按照行政訴訟法第13條規(guī)定，人事獎(jiǎng)懲和任免等決定是排除在行政訴訟受案范圍之外的。實(shí)際上對(duì)劉吉華職務(wù)身份作出處理的是角山鄉(xiāng)黨委，這是按照石鼓區(qū)委印發(fā)的《石鼓區(qū)關(guān)于控制違法建設(shè)工作“四個(gè)一律免職”的規(guī)定》，鄉(xiāng)黨委發(fā)文對(duì)鄉(xiāng)政府、村委相關(guān)責(zé)任人員作出處理決定，而這一行為是建議，不是實(shí)質(zhì)處理行為。

　　2016年1月13日，衡陽市石鼓區(qū)法院作出一審判決：確認(rèn)角山鄉(xiāng)政府在未經(jīng)過法定程序免去劉吉華村委會(huì)主任職務(wù)的情況下，指定他人代理村委會(huì)主任的行為違法。

　　2016年1月22日上午，記者來到與三星村僅相隔三四百米的角山鄉(xiāng)黨委和政府辦公樓內(nèi)，叩響二樓黨委書記和鄉(xiāng)長的辦公室大門，均無人應(yīng)答。工作人員稱書記、鄉(xiāng)長已外出。

　　劉吉華告知，官司贏了后，鄉(xiāng)里黨委政府無人與他進(jìn)行溝通。而他原來以為，判決后，至少鄉(xiāng)政府會(huì)開會(huì)給大家一個(gè)說法。

　　再次訴訟的背后

　　劉吉華的代理人、律師羅秋林對(duì)此并不感到意外。早在15年前，他就曾代理過衡陽市下轄的常寧市(縣級(jí)市)蔭田鎮(zhèn)爺塘村村主任蔣石林因鎮(zhèn)政府非法撤免其職務(wù)而訴至法院的“國內(nèi)第一案”。

　　2001年1月10日，蔣石林和村支書肖柏達(dá)及村里10多個(gè)黨員一起參加蔭田鎮(zhèn)舉辦的黨員冬訓(xùn)會(huì)時(shí)，蔭田鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)工委主任彭愛華以鎮(zhèn)黨委、政府的名義在大會(huì)上宣布，罷免蔣石林的村委會(huì)主任職務(wù)。此時(shí)，離其任期結(jié)束還有14個(gè)月。

　　會(huì)上，與蔣石林一同被撤職的還有村里其他幾個(gè)村民委員，大多數(shù)人都沒有吱聲。但蔣石林認(rèn)為自己是村民選出來的，是要對(duì)村民負(fù)責(zé)的，鎮(zhèn)里沒權(quán)力撤他的職。他認(rèn)為，自己是在削減村組干部工資分?jǐn)偂?duì)鎮(zhèn)里攤下的不合理費(fèi)用進(jìn)行了抵制、舉報(bào)村里以前的經(jīng)濟(jì)和計(jì)生工作問題，惹惱了蔭田鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。撤職于法無據(jù)，于理不合。

　　于是，他委托律師羅秋林將鎮(zhèn)政府起訴到了常寧市法院。

　　由于蔣石林是《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施后第一次“海選”出來的村官，該案曾被本報(bào)和央視、新華社、南方周末等國內(nèi)媒體報(bào)道，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

　　2001年11月6日，蔣石林看到了判決書：勝訴。20天后，蔭田鎮(zhèn)黨政召開會(huì)議，決定執(zhí)行法院的判決，還是由蔣石林繼續(xù)主持爺塘村的村委會(huì)工作。

　　曾在基層擔(dān)任過8年鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、時(shí)任蔭田鎮(zhèn)黨委書記尹文就此事向本報(bào)記者提出幾點(diǎn)不同看法。他表示，制定《村民委員會(huì)組織法》確實(shí)有利于提高村民民主意識(shí)，在一定程度上也推動(dòng)了農(nóng)村民主政治的進(jìn)步。但在實(shí)際操作中，由于村民法治意識(shí)在一些偏僻的農(nóng)村地區(qū)還比較薄弱，完全放手讓村民自決，村民委員會(huì)的選舉和施政會(huì)不會(huì)受家族勢力、裙帶關(guān)系和一些有個(gè)人野心的人所控制？如果有人對(duì)抗政府的工作又該怎么辦？當(dāng)?shù)氐囊恍╂?zhèn)干部也認(rèn)為《村民委員會(huì)組織法》過于強(qiáng)調(diào)村委會(huì)由村民選舉、自主管理的權(quán)利，而對(duì)其義務(wù)沒有明確規(guī)定。同時(shí)，對(duì)村委會(huì)的工作是否稱職，如何衡量、考核，是以貫徹執(zhí)行政府政策、工作為指標(biāo)，還是按村民自身愿望為依據(jù)，都缺乏規(guī)定。

　　一直觀察此類事件的南華大學(xué)文法學(xué)院院長、法學(xué)教授羅萬里則認(rèn)為，湖南一再發(fā)生公然違反法律，政府免村主任，干預(yù)村民自治權(quán)的事件，不是偶然的，有其制度上和政治習(xí)慣上的必然性，體現(xiàn)了我國村民自治制度這一直接民主形態(tài)需要法律“補(bǔ)丁”。

　　他在《地方政府免村官事件的法律評(píng)析》一文中指出，劉吉華、蔣石林案值得關(guān)注，因?yàn)槠渲蟹从吵鰜淼膯栴}讓人深思。從國家和社會(huì)關(guān)系理論的角度看，村民自治是國家與鄉(xiāng)村社會(huì)適當(dāng)分離的治理形態(tài)。這是《村民委員會(huì)組織法》立法的主要理論基礎(chǔ)。該法的第5條也明確規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民自治權(quán)只有行政指導(dǎo)權(quán)以及支持和幫助職責(zé)，且明確規(guī)定“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”

　　然而，由于現(xiàn)在各級(jí)政府每年都會(huì)制定年度經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。這些計(jì)劃經(jīng)過層層分解，一直落實(shí)到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，客觀上形成了一個(gè)壓力型的運(yùn)行體制。這些工作轉(zhuǎn)移到了基層黨委政府來執(zhí)行，他們又去催促村委主任來完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府實(shí)際上把握著村級(jí)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。一旦發(fā)生沖突，鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性矛盾均缺乏良好的救濟(jì)制度。

　　他建議，在現(xiàn)在村民自治的新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方式和作風(fēng)更應(yīng)有所轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該明白，鄉(xiāng)村兩級(jí)是指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；在實(shí)際工作中，應(yīng)該多用資源和政策引導(dǎo)，少用行政干預(yù)；多做工作，少下命令，這樣才能真正保證國家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效管理。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立民主救濟(jì)法律制度來“補(bǔ)缺”，以加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)委員和村官的日常管理行為監(jiān)督以及來自政府、其他組織對(duì)村民自治權(quán)妨害的排除和救濟(jì)，真正保護(hù)村民自治權(quán)，杜絕自治權(quán)空心化。

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