解讀《海南自由貿(mào)易港企業(yè)破產(chǎn)程序條例》

優(yōu)化企業(yè)破產(chǎn)程序 推進(jìn)破產(chǎn)制度集成創(chuàng)新

——《海南自由貿(mào)易港企業(yè)破產(chǎn)程序條例》解讀

海南省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)

2021年12月1日，海南省六屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過了《海南自由貿(mào)易港企業(yè)破產(chǎn)程序條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），共十章六十七條，自2022年3月1日起施行。

一、出臺(tái)《條例》的重要意義

（一）制定《條例》是貫徹落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神和《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，推動(dòng)海南建立高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的需要。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，健全破產(chǎn)制度”。海南自由貿(mào)易港法要求海南自由貿(mào)易港按照便利、高效、透明的原則，優(yōu)化破產(chǎn)程序。海南自由貿(mào)易港根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實(shí)際需要，堅(jiān)持改革方向、問題導(dǎo)向，以企業(yè)破產(chǎn)法的基本制度為遵循，以債務(wù)清理和企業(yè)拯救為主線，以加強(qiáng)私權(quán)保護(hù)和社會(huì)利益保護(hù)為目的，引導(dǎo)和推動(dòng)破產(chǎn)處置工作，提升破產(chǎn)程序的制度效益，對(duì)于完善現(xiàn)代破產(chǎn)制度和市場(chǎng)退出制度，推動(dòng)建立高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制有著積極意義。

（二）制定《條例》是持續(xù)優(yōu)化法治化、國際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境的需要。“辦理破產(chǎn)”是營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)的主要指標(biāo)之一，對(duì)營(yíng)造法治化、國際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境具有重要的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年4月13日以來，海南新增企業(yè)四十多萬戶。市場(chǎng)主體的蓬勃發(fā)展，對(duì)提升“辦理破產(chǎn)”質(zhì)效提出了更高要求。優(yōu)化破產(chǎn)程序，能夠進(jìn)一步提升“辦理破產(chǎn)”質(zhì)效，充分保護(hù)債權(quán)人利益，救助有挽救價(jià)值的企業(yè)，幫助經(jīng)營(yíng)不善企業(yè)依法退出市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

（三）制定《條例》是充分發(fā)揮中國特色海南自由貿(mào)易港先行先試作用的需要?！稐l例》根據(jù)習(xí)近平總書記對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)作出的“把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置”這一重要指示和明確要求，尊重和把握立法規(guī)律，抓住核心問題、關(guān)鍵條款，學(xué)習(xí)借鑒迪拜、新加坡、英國、美國、法國、日本等國家和中國香港、臺(tái)灣地區(qū)的破產(chǎn)立法經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)圍繞優(yōu)化破產(chǎn)程序、破產(chǎn)便利作出創(chuàng)新規(guī)定，從加強(qiáng)司法與行政協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化重整、和解、破產(chǎn)清算程序，建立簡(jiǎn)易程序等方面推進(jìn)制度集成創(chuàng)新，是海南自由貿(mào)易港“大膽試、大膽闖、自主改”的一次鮮活的實(shí)踐范例，將為國家企業(yè)破產(chǎn)法的修訂提供生動(dòng)的實(shí)踐依據(jù)。

二、《條例》的主要制度創(chuàng)新

（一）建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為積極穩(wěn)妥解決企業(yè)破產(chǎn)處置相關(guān)問題，《條例》根據(jù)國家發(fā)展改革委、最高人民法院等部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》等文件要求，從四個(gè)方面對(duì)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制作了規(guī)定。一是規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)與人民法院建立行政與司法協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)破產(chǎn)處置工作，保障破產(chǎn)工作所需相關(guān)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警和破產(chǎn)信息共享，協(xié)調(diào)處理破產(chǎn)處置涉及的重大問題，建立并完善相關(guān)配套制度。二是要求縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，協(xié)調(diào)或者處理破產(chǎn)程序中涉及的相關(guān)事務(wù)，并推動(dòng)和支持管理人依法履職。三是規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)推進(jìn)破產(chǎn)審判機(jī)制改革，加強(qiáng)破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)，提高破產(chǎn)案件辦理的質(zhì)量和效率。四是明確省人民政府確定的工作部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行使破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職能，承擔(dān)行政與司法協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作。市、縣、自治縣人民政府根據(jù)實(shí)際需要確定破產(chǎn)事務(wù)管理部門。（第四條、第五條）

（二）完善申請(qǐng)和受理程序?！稐l例》對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)和受理的相關(guān)程序設(shè)計(jì)了一系列的制度：一是為避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況持續(xù)惡化和財(cái)產(chǎn)減損，保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益，要求債務(wù)人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員知道或者應(yīng)當(dāng)知道債務(wù)人有不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力等情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面提請(qǐng)債務(wù)人向人民法院提出重整、和解或者破產(chǎn)清算申請(qǐng)，避免債務(wù)人狀況繼續(xù)惡化和財(cái)產(chǎn)減損。同時(shí)設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。二是規(guī)定在緊急情況下，債權(quán)人、債務(wù)人或者其他利害關(guān)系人可以在提起破產(chǎn)申請(qǐng)后、破產(chǎn)申請(qǐng)受理前，向人民法院申請(qǐng)對(duì)債務(wù)人的全部或者部分財(cái)產(chǎn)采取保全措施。三是明確人民法院應(yīng)當(dāng)接收破產(chǎn)申請(qǐng)的材料并登記，符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)依法受理。四是規(guī)定破產(chǎn)申請(qǐng)審查過程中人民法院一般應(yīng)當(dāng)組織聽證的情形，并明確聽證期間的時(shí)限和聽證結(jié)果的運(yùn)用。五是規(guī)定對(duì)管理人提起的損害賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)向受理破產(chǎn)申請(qǐng)的人民法院提起。（第六條、第七條、第九條、第十條、第十五條、第六十二條）

（三）細(xì)化破產(chǎn)事務(wù)管理部門和管理人的職責(zé)。為推動(dòng)和保障破產(chǎn)事務(wù)管理部門和管理人依法履職，充分發(fā)揮好破產(chǎn)制度作用，《條例》作出以下規(guī)定：一是從配合人民法院確定管理人資質(zhì)、監(jiān)督管理人履行職責(zé)、提供破產(chǎn)事務(wù)咨詢服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)破產(chǎn)事務(wù)等方面規(guī)定了破產(chǎn)事務(wù)管理部門的職責(zé)。二是對(duì)管理人的指定、更換、職責(zé)、不得擔(dān)任管理人的情形等作了補(bǔ)充規(guī)定，還明確要求人民法院會(huì)同破產(chǎn)事務(wù)管理部門制定管理人管理辦法，強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)事務(wù)管理部門以及債務(wù)人和債權(quán)額占已知債權(quán)總額四分之一以上的債權(quán)人協(xié)商一致的，可以向人民法院推薦管理人人選，并規(guī)定了相關(guān)政府部門、有關(guān)單位和個(gè)人配合管理人履職的義務(wù)。（第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條）

（四）保障債權(quán)人權(quán)利行使?！稐l例》對(duì)債權(quán)人權(quán)利行使作出創(chuàng)新規(guī)定：一是明確第三方墊付的勞務(wù)合同、勞務(wù)派遣合同中應(yīng)當(dāng)支付給勞動(dòng)者的報(bào)酬參照職工債權(quán)優(yōu)先清償。二是規(guī)定了債權(quán)人、債務(wù)人對(duì)債權(quán)表記載的債權(quán)提出異議的時(shí)限和救濟(jì)渠道。三是明確在債權(quán)人會(huì)議主席拒絕召開會(huì)議時(shí)，相關(guān)主體可以申請(qǐng)人民法院召開。四是規(guī)定了債權(quán)人會(huì)議表決結(jié)果的公布義務(wù)及時(shí)間。（第二十三條、第二十五條、第二十七條、第二十九條）

（五）優(yōu)化重整制度?！稐l例》立足于企業(yè)拯救、增強(qiáng)重整成功的可能性，創(chuàng)設(shè)了以下制度：一是明確根據(jù)重整實(shí)際需要，重整計(jì)劃草案可以包括重整投資人退出機(jī)制以及重整計(jì)劃執(zhí)行期間債權(quán)人對(duì)特定財(cái)產(chǎn)享有的擔(dān)保權(quán)的行使。二是規(guī)定債務(wù)人在重整計(jì)劃執(zhí)行完畢后，應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)裁定確認(rèn)重整計(jì)劃執(zhí)行完畢。三是要求政府及其相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)通過依法落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠、提供信貸支持等方式幫助債務(wù)人恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并明確在重整計(jì)劃執(zhí)行期間及執(zhí)行完畢后，不得對(duì)其在市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)、行政審批、公共服務(wù)等方面額外設(shè)置限制性條件。四是規(guī)定在重整計(jì)劃執(zhí)行期間，債務(wù)人可以依據(jù)國家和本省有關(guān)規(guī)定，憑人民法院出具的相應(yīng)裁定書向縣級(jí)以上人民政府社會(huì)信用主管部門或者作出失信行為認(rèn)定的單位申請(qǐng)信用修復(fù)。五是對(duì)預(yù)重整的適用、效力、成果沿用和禁止反言等作了規(guī)定。（第三十四條、第三十九至第四十二條）

（六）完善和解制度。和解制度對(duì)拯救企業(yè)、了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系具有重要作用。為提高和解程序的使用率，《條例》創(chuàng)設(shè)了以下制度：一是規(guī)定和解期間債務(wù)人在管理人的監(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)、債務(wù)人存在不當(dāng)行為時(shí)管理人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向法院報(bào)告等內(nèi)容。二是規(guī)定經(jīng)對(duì)債務(wù)人的特定財(cái)產(chǎn)享有擔(dān)保權(quán)的債權(quán)人同意，和解協(xié)議草案可以對(duì)該債權(quán)人的權(quán)益進(jìn)行約定。三是明確債務(wù)人與債權(quán)人在債權(quán)人會(huì)議召開前達(dá)成未損害其他債權(quán)人利益的債務(wù)清償協(xié)議，和解協(xié)議草案規(guī)定的債務(wù)清償安排不低于該書面協(xié)議約定且不低于同類債權(quán)的清償比例的，視為該債權(quán)人出席債權(quán)人會(huì)議，并同意和解協(xié)議草案。四是規(guī)定債務(wù)人與全體債權(quán)人可以自行委托調(diào)解組織或者破產(chǎn)事務(wù)管理部門等進(jìn)行和解，達(dá)成和解協(xié)議的，可以請(qǐng)求人民法院裁定認(rèn)可和解協(xié)議。（第四十三條、第四十五條、第四十六條、第四十九條）

（七）健全破產(chǎn)清算制度。為了更好發(fā)揮破產(chǎn)清算程序優(yōu)化資源配置的重要作用，提升破產(chǎn)清算程序效率，《條例》對(duì)破產(chǎn)清算程序有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范：一是明確所拍賣的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)價(jià)格，可以以委托評(píng)估確定的價(jià)格、債權(quán)人會(huì)議決定、網(wǎng)絡(luò)詢價(jià)、定向詢價(jià)等方式合理確定底價(jià)。二是規(guī)定管理人可以委托資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期管理、變價(jià)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)。三是明確在經(jīng)特定擔(dān)保債權(quán)人同意的情況下，債務(wù)人為繼續(xù)營(yíng)業(yè)的借款可優(yōu)先于此前已就債務(wù)人特定財(cái)產(chǎn)享有擔(dān)保的債權(quán)清償。四是規(guī)定管理人可以依照國家檔案管理的有關(guān)規(guī)定將接管的破產(chǎn)人的賬冊(cè)、文書等卷宗材料移交檔案館保存。（第五十一條至第五十三條、第五十六條）

（八）建立簡(jiǎn)易程序。我國現(xiàn)行破產(chǎn)法未規(guī)定簡(jiǎn)易破產(chǎn)程序。為提高破產(chǎn)案件審判質(zhì)效，推動(dòng)社會(huì)資源的快速流轉(zhuǎn)配置，及時(shí)釋放市場(chǎng)活力，《條例》主要從三個(gè)方面作出規(guī)范：一是明確適用簡(jiǎn)易程序的范圍。二是縮短審理期限，采用更簡(jiǎn)便的送達(dá)方式和更靈活的會(huì)議召開及表決方式。三是對(duì)簡(jiǎn)易程序向普通程序的轉(zhuǎn)換作了規(guī)定。（第五十七條至第六十一條）