中國黑戶群體生存狀態(tài)調(diào)查：沒有戶口難求學(xué)求職

　　戶口簿，只是幾張輕薄的紙，卻構(gòu)成了許多中國人生活中的難以承受之重。對于一個特殊的群體“黑戶”而言，那幾乎就是一座難以逾越的大山，一種盡管普通卻無法抵達(dá)的生活。

　　第六次人口普查發(fā)現(xiàn)，全國有1300余萬人沒有戶口，他們被社會俗稱為“黑戶”。他們中大多數(shù)是計劃外生育子女，也有部分屬于棄嬰、收養(yǎng)或領(lǐng)養(yǎng)子女，還有部分則是因為戶籍辦理程序的繁瑣或基層部門不作為而被迫成為無戶籍人員。因為沒有戶口，他們大多沒有社會保障，沒有正常的工作、學(xué)習(xí)機(jī)會，甚至連出門旅行、住宿也寸步難行。

　　長期生活在社會管理的視野之外，“黑戶”群體的生存狀態(tài)令人擔(dān)憂。最近，半月談組織的“黑戶”專題調(diào)研小分隊分赴北京、上海、湖北、安徽、山東、江西等地采訪發(fā)現(xiàn)，不僅“黑戶”本身缺乏權(quán)利保障，更值得關(guān)注的是，隨著時間的推移和社會流動加速，被社會遺忘的“黑戶”逐漸有了下一代，這些被稱為“黑二代”的孩童將越來越游離于社會之外，他們的命運(yùn)及對社會的影響將無法想象。事實上，在不為人知的社會角落，“黑戶”問題已造成許多令人心酸的人間悲劇。

　　一個顯而易見的事實是，許多“黑戶”本身是無辜的，比如大量的計劃外生育子女，他們來到世界上的時候，和其他合法生育的孩童一樣圣潔無瑕。他們當(dāng)然不應(yīng)該接受“不給上戶口”這樣嚴(yán)重的懲罰，更不應(yīng)因此而背上影響一生的沉重包袱。違法生育的懲罰，不應(yīng)由他們承擔(dān)，而賦予他們戶口等法定公民權(quán)利，則是社會公平正義的應(yīng)有體現(xiàn)，這與堅持計劃生育基本國策、讓違法者付出代價并不矛盾。

　　令人欣慰的是，黨的十八屆三中全會決定提出，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。近期，部分地方實行新生兒戶籍辦理新政，將戶籍辦理與“超生罰款”的征收脫鉤，為保障“黑戶”平等的公民權(quán)開了先河。這些舉措能否撬動更大尺度的戶籍管理改革，讓千萬“黑戶”人群開啟光明之門，重返正常生活？如何創(chuàng)新社會管理，更好地貫徹計劃生育基本國策，避免再次產(chǎn)生“黑戶”問題？半月談“黑戶”專題調(diào)研小分隊進(jìn)行了深入調(diào)查。

　　游離在社會之外的“影子”

　　歧視與生俱來，一紙戶口卡住求學(xué)求職路

　　每個“黑戶”的經(jīng)歷，雖然都差別迥異，但幾乎每個人的背后都有一段令人心酸的故事。

　　已經(jīng)出嫁到江蘇的安徽霍邱縣人曾蕊(化名)，一直到2013年國慶節(jié)，才有了自己的戶口，此前的20多年的時間，她一直都是“黑戶”。起初，是因為家里沒錢交不起計生罰款，她的父親曾繁華不敢去派出所登記戶口。后來長大了，她因沒有戶口處處碰壁，尤其是外出打工，很少有企業(yè)愿意接納沒有戶口、身份證的員工，找工作很困難。

　　為了解決這個問題，曾繁華跑了很多次村里、鎮(zhèn)里、派出所，卻一直被以各種理由耽擱了下來。去年他按照村干部要求繳納了3000元罰款，才把女兒的戶口辦了下來。

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　　在半月談記者調(diào)查走訪的“黑戶”群體中，大部分屬于計劃外生育子女，也有部分屬于棄嬰、收養(yǎng)或領(lǐng)養(yǎng)子女等。因此，“黑戶”中的兒童無疑占主要部分。安徽省靈璧縣的小女孩妮妮(化名)就是其中的一個。

　　“眼看著孩子一天天長大，一直都沒有戶口，經(jīng)常愁得夜里睡不著覺。只要能幫俺閨女上戶口，咋說都行。”靈璧縣馬莊村村民王書銀說，今年女兒妮妮7歲了，在村里上小學(xué)一年級，因為沒戶口，不能像其他學(xué)生一樣辦理學(xué)籍，以后孩子成長求學(xué)將是個邁不過去的坎。

　　當(dāng)?shù)卣蛴浾弑砻?，按計劃生育相關(guān)規(guī)定，王書銀的妻子張小蘭屬智障人員，且不是當(dāng)?shù)厝?，無法說清本人籍貫，至今沒能辦理戶口和身份證，所以王書銀夫婦無法申領(lǐng)結(jié)婚證，兩人都不符合再生育條件。妮妮屬引產(chǎn)活產(chǎn)嬰兒，所以沒有嬰兒出生醫(yī)學(xué)證明。目前，盡管當(dāng)?shù)卣呀?jīng)責(zé)成大廟鄉(xiāng)派出所就妮妮入戶事宜請示相關(guān)部門予以解決，但前景依然渺茫。

　　記者在調(diào)查采訪中發(fā)現(xiàn)，像妮妮這樣從一出生就是新一代“黑戶”的兒童不在少數(shù)，他們因父母一輩是“黑戶”等“歷史原因”，延續(xù)成為“黑二代”。這類群體在戶籍問題的解決上更為復(fù)雜。

　　安徽合肥市蜀山區(qū)人口計生局城市流動人口科科長程平說，“黑戶”孩子普遍比較自卑，他們會在內(nèi)心把自己和其他有戶口、有學(xué)籍的孩子進(jìn)行比較，覺得自己是另類、不合群的，教育、醫(yī)療等社會保障方面的差別也很明顯，這些差別會日復(fù)一日地加深孩子的自卑心理，影響孩子的性格。

　　“家里來了人，這些孩子都不敢抬頭看，看著讓人覺得很可憐、很心酸?！背唐秸f，孩子本身是沒有犯錯的，可他們一來到這個世界上，就受到了不公平的待遇，很讓人傷心。

　　“黑戶”嬰童被賣被送，違法亂象頻發(fā)

　　去年10月，一對上海小夫妻將超生二胎“送”給QQ群里認(rèn)識的網(wǎng)民，引發(fā)輿論嘩然。雖然幾經(jīng)周折孩子又回到父母身邊，但孩子的身份問題至今無法解決。

　　半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)送嬰、賣嬰的事件并非個案，往往都是未繳納罰款的超生兒，還有非婚生育或早婚早育未辦證的孩子。追究當(dāng)事人送嬰、賣嬰行為的動機(jī)，無法上戶口是重要因素之一。

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　　記者調(diào)查了解到，受傳統(tǒng)和道德觀念影響，非婚生育而產(chǎn)生的“黑戶”孩童，往往在成長中要承受巨大的社會壓力，被邊緣化的傾向日漸加劇。顧慮到“黑戶”問題，加之生存境遇不佳、法律意識淡薄，近年來，不斷有未婚母親虐待、殺害親生兒女的事件發(fā)生。

　　如今，隨著社會開放度提高，未婚母親的比例呈現(xiàn)上升趨勢。“如何給孩子上戶口”，是未婚母親們網(wǎng)絡(luò)在線交流的主要話題。一些未婚母親的選擇令人不寒而栗：有的因無法給孩子合法的身份和美好的未來，抱著僥幸心理把孩子送養(yǎng)出去；有些迫于恐懼、歧視等壓力而將孩子拋棄；更有極端的，則不惜將自己的孩子“扼殺在搖籃里”。

　　“如果我死了，可能沒有人知道我姓甚名誰”

　　湖北省襄陽市樊城區(qū)牛首鎮(zhèn)新集村二組的孫慧慧，今年31歲，至今仍沒有屬于自己的戶口。她說：“現(xiàn)在如果我死了，可能沒有人知道我姓甚名誰！”

　　1983年出生的孫慧慧幾乎是一個“棄兒”。4歲時生母病逝后，她被多次送給親戚或外人寄養(yǎng)，過著寄人籬下的生活。她說，收養(yǎng)的家庭不給自己上戶口，是為了避免給繼母生的小孩帶來超生罰款。因為“黑戶”的身份，她就像一個可以隨意轉(zhuǎn)讓的“物品”，在16歲前先后被“轉(zhuǎn)讓”了近10次。

　　16歲那年，最后的收養(yǎng)人逼她出嫁到外地，草草成婚后她開始過上為人妻的生活。但這樣的生活并不幸福，她不僅要經(jīng)常忍受丈夫的家暴，還被迫跟隨躲債的丈夫逃到遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的新疆生活。她說，長大后本想出去打工，但沒有身份證，自己只能任人擺布；結(jié)婚后也多次想逃離這個家庭，但沒有身份證根本出不了門，只好忍氣吞聲委屈將就。

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　　2004年，在新疆生活4年后，丈夫答應(yīng)給她辦戶口。滿心歡喜的孫慧慧拿到戶口時卻傻了眼，戶口本上寫的根本不是她的真名，而是丈夫舅媽楊景會的名字和信息；隨戶口一起的身份證上，除了照片是自己的，其他信息都與自己無關(guān)。

　　2010年，再也無法忍受沒有自己真實戶口的孫慧慧逃離新疆的家庭，憑著那張假身份證，一路打工賺錢回到了老家襄陽。她說：“影子般的生活并沒有結(jié)束?！碑?dāng)年，她向老家牛首鎮(zhèn)派出所提出補(bǔ)錄戶口的申請，但沒有審批下來。派出所民警崔衛(wèi)珍解釋，先要把手中的身份證弄清楚，如果之前的戶口本有問題，是違規(guī)辦理的，要先銷掉；如果是冒充別人的，就要把照片從系統(tǒng)中換下來。

　　今年，樊城區(qū)再次啟動戶口補(bǔ)錄程序，5月18日，牛首鎮(zhèn)派出所發(fā)函到新疆麥蓋提縣請求協(xié)助調(diào)查其戶口問題。崔衛(wèi)珍說，如果對方證明之前的戶口有問題，發(fā)個函過來，我們就可以重新辦理；如果是冒用別人的信息，對方公安部門進(jìn)行處罰后，并到戶籍系統(tǒng)中把她的照片換下來，這樣就不會造成重戶口。于是，孫慧慧又開始了新一輪等待。

　　“黑戶”背后的社會管理之弊

　　半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在人口流動日益加速的現(xiàn)代社會，主要因違法生育而形成的龐大“黑戶”群體已經(jīng)產(chǎn)生了跨區(qū)域的影響，這些影響隨著代際傳遞而逐步加深，成為社會管理中的盲區(qū)和難點。而戶籍管理與計生管理“搭車”，則是“黑戶”問題長期難以解決的最大根源。

　　“黑戶”問題已構(gòu)成社會管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　“我們查戶口的時候，他們往往會以各種理由回避?！睆氖掠嬌ぷ?5年的安徽省合肥市蜀山區(qū)人口計生局城市流動人口科科長程平說，“黑戶”人群對計生、公安等部門查戶口的情況非常敏感，他們一般都不會主動承認(rèn)自己是沒有戶口的，而是會以“忘記帶了”、“過兩天找給你”、“現(xiàn)在忙不方便”等各種理由回避。如果查的次數(shù)多了，他們可能就會干脆搬家換一個地方租房，這樣就完全消失不見了?！昂趹簟钡拇嬖?，給城市流動人口管理帶來極大的挑戰(zhàn)。除非“黑戶”人群的原所在地計生部門發(fā)函，否則城市計生部門很難掌握“黑戶”人群的信息和動態(tài)。

　　戶籍制度的一大功能是掌握準(zhǔn)確的人口信息，為宏觀決策提供參考。中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授陸益龍、北京隆安(濟(jì)南)律師事務(wù)所律師周雷等專家認(rèn)為，人口底數(shù)不清，不僅影響高層決策，也會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響。山東省多位基層民警表示，一般情況下，民警對轄區(qū)內(nèi)的“黑戶”有一定的掌控，一旦這些人離開所屬轄區(qū)，其他地區(qū)和部門無法確定“黑戶”的準(zhǔn)確身份，將面臨不能及時應(yīng)對的管理困惑，潛藏巨大治安隱患。

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　　湖北襄陽市衛(wèi)計委的一名科長認(rèn)為，“黑戶”群體的大量存在是一個很嚴(yán)重的社會問題，但國家層面仍沒有哪個部門去認(rèn)真地研究解決這個問題。“黑戶”長期享受不到公民的基本權(quán)利和待遇，這無異于把他們推向了社會的對立面。

　　“‘黑戶’是不折不扣的弱勢群體。”陸益龍說，現(xiàn)實中的“黑戶”多數(shù)來自違反計劃生育政策出生的人口，而包括受教育權(quán)在內(nèi)的各項公民基本權(quán)利、福利待遇實際上都是以戶籍為前提的。由于戶口與權(quán)益密切相關(guān)，“黑戶”在社會資源的獲取方面就處在最底層，這無疑會進(jìn)一步加劇社會分化和社會不公。近年來，社會上發(fā)生多起“黑戶”孩子因無學(xué)籍參加考試、不能繼續(xù)讀書而導(dǎo)致的悲劇，甚至有的孩子選擇跳樓自殺。這些都為治理“黑戶”問題敲響了警鐘。

　　長期從事青少年維權(quán)工作的北京青少年法律援助中心律師趙輝認(rèn)為，“黑戶”中的孩子是無辜的受害者。“孩子的受教育也是不可逆的過程，政府應(yīng)先解決這些孩子的戶口問題?！?/p>

　　戶籍與計生“搭車?yán)墶笔墙鉀Q“黑戶”問題最大障礙

　　半月談記者調(diào)研了解到，總體上，“黑戶”的存在有其特定的歷史背景，具體原因也多種多樣。上海市公安局人口管理辦公室副主任張展宇介紹，在過去的一段歷史時期，我國戶籍管理制度并不是很嚴(yán)格和規(guī)范，戶口在社會活動中的重要性沒有充分彰顯，管理部門也沒有充分開展相關(guān)宣傳工作，致使部分群眾對戶籍問題不重視，只有在急用時才“病急亂投醫(yī)”，結(jié)果導(dǎo)致戶籍缺失。

　　復(fù)旦大學(xué)社政學(xué)院教授任遠(yuǎn)說，有的人為了規(guī)避高額社會撫養(yǎng)費(fèi)(俗稱“超生罰款”)，故意隱藏子女以換取再生育條件。此外，由于落戶程序繁瑣，一些群眾對辦理入戶登記望而卻步。依靠社區(qū)、居委會、派出所等單薄人力，挨家挨戶上門詢問登記，也可能存在人口統(tǒng)計方面的疏漏、錯誤或更新不及時等狀況。

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　　然而，在基層管理實踐中，戶籍管理與計生政策“搭車?yán)墶?，是造成“黑戶”問題的最大根源，也是當(dāng)前解決“黑戶”問題、理順人口管理體制的最主要障礙。湖北省襄陽市衛(wèi)計委的一名基層干部介紹，繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)與戶口掛鉤并沒有法規(guī)政策上的明文規(guī)定，在實際工作中，對不繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)的違法生育人員，計生部門可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但效果不理想。所以，很多地方將兩者掛鉤成了一個慣例，這客觀上把一些超生孩子推進(jìn)了“黑戶”群體。

　　“每年上級公安機(jī)關(guān)都給我們派出所下發(fā)通知，禁止派出所登記戶籍時要求提供計生證明的做法，但幾乎都沒有生效過。”安徽省一名基層公安干警透露，屢禁不止的原因主要有兩方面：一是因為計生部門能給予基層公安機(jī)關(guān)很多實實在在的經(jīng)濟(jì)上的好處，比如幫助派出所民警改善辦公環(huán)境、裝空調(diào)、超生罰款按照一定比例返還給派出所等。二是因為計生工作屬于一票否決制，地方黨委政府擔(dān)心計生工作沒有強(qiáng)制抓手，不容易完成，就默許計生、公安兩個部門加強(qiáng)溝通協(xié)作，對這種做法不批評也不表揚(yáng)，因此兩部門之間自然就形成了“默契”。

　　“用戶口來控制生育，是造成‘黑戶’的重要原因之一?！标懸纨埖葘＜抑赋?，戶籍制度的本義是居住地登記制度，作為一種社會管理手段，在任何時候、任何國家都有其存在的必要。然而，現(xiàn)實中我國戶籍管理由于功能區(qū)分模糊，基層有關(guān)部門將其作為與計劃生育相捆綁的懲戒措施，有違戶籍制度本義。

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　　值得關(guān)注的是，今年2月，山東省實行了新生兒戶籍辦理新政，提出決不允許造成“黑人”、“黑戶”；4月1日，江西省南昌市執(zhí)行新生嬰兒憑《出生醫(yī)學(xué)證明》辦理落戶的新政，這些舉措引起巨大轟動，一些“黑戶”家庭甚至發(fā)起了“我要去南昌”的政策建議活動。

　　“計生和公安之間配合執(zhí)法是特殊歷史時期下形成的‘程序’，這種方式實施之初，在社會治理尤其是落實人口政策方面，有一定的現(xiàn)實意義。但隨著時代發(fā)展，老一套的土政策已經(jīng)有違社會法治進(jìn)程。一些地方果斷將新生兒戶口登記與征收社會撫養(yǎng)費(fèi)拆分，是戶籍制度改革的一大進(jìn)步。”中國行政法學(xué)會理事、復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣認(rèn)為，新舉措體現(xiàn)了“堅持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾”的現(xiàn)代國家治理理念，為妥善解決“黑戶”問題帶來了曙光。

　　終結(jié)“黑戶”歷史當(dāng)依靠法治思維

　　1300多萬“黑戶”浮出水面，成為數(shù)十年來中國人口政策和社會治理實踐中不容忽視的“問題人群”。追尋其歷史背景，各級政府在貫徹落實計劃生育基本國策的過程中，在人口數(shù)量控制領(lǐng)域取得了卓越成就，但一些制度設(shè)計的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法也積聚了難以面對卻無法回避的社會矛盾。終結(jié)“黑戶”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強(qiáng)人文關(guān)懷，依靠法治思維。

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　　將戶口登記與計生政策捆綁并不合法

　　專家指出，人口與計劃生育法第41條規(guī)定，對違反該法生育子女的公民予以征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的處罰。但該法并未對公民違法生育的子女規(guī)定不上戶口、不予以入學(xué)的處罰內(nèi)容。根據(jù)國籍法和戶口登記條例，父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。戶口登記機(jī)關(guān)應(yīng)該對出生的中國公民予以登記，無附加條件。1988年，原國家計生委、公安部也聯(lián)合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁。

　　然而，計劃生育政策和戶籍管理在執(zhí)行環(huán)節(jié)中卻被人為綁定，產(chǎn)生了諸多扭曲的社會現(xiàn)象。北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說：“大量‘黑戶’的產(chǎn)生源自地方政府部門將推行計劃生育政策與戶籍強(qiáng)行綁定。這種方式排斥和限制一些已經(jīng)出生的人進(jìn)入社會，是極其危險的。讓一個孩子從剛出生就隔絕在整個社會組織之外，無異是對一個人最大的懲罰?！?/p>

　　幾十年來，民間對取消綁定戶口與計生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯(lián)名向國家有關(guān)部門發(fā)去建議信，要求消除計生與戶籍捆綁，并對戶口登記管理規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查。信中寫道：當(dāng)前，一些部門以規(guī)范性文件形式，為戶籍注冊設(shè)定障礙，強(qiáng)化部門利益，超越權(quán)限規(guī)定限制公民基本自由權(quán)利，破壞了法制統(tǒng)一。

　　復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣指出，我國尚無國家層面統(tǒng)一的行政程序法法典，是出現(xiàn)戶口登記與征收超生罰款相“捆綁”現(xiàn)象的重要原因。法治的發(fā)展有一個漸進(jìn)的過程，完全確立行政法律所設(shè)定的秩序，需要相應(yīng)的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方對“黑戶”問題的一次性解決辦法并不可取。國家歷次人口普查，都能發(fā)現(xiàn)大量的“黑戶”，這在證明計生政策在局部地區(qū)失靈的同時，也為“黑戶”提供了一次性解決的機(jī)會——向基層計生或公安部門繳納相應(yīng)罰款后就可擁有戶籍。這種慣用方法在某種程度上動搖了計劃生育政策的嚴(yán)肅性，使違反政策的人產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期，即“孩子現(xiàn)在沒有戶口，將來肯定會有戶口，機(jī)會就在下一次全國人口普查時”。

　　這意味著，在國家人口普查的間隔期內(nèi)，千萬計的孩子必須度過一段“黑暗的生活”，政府也無法對這些人進(jìn)行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時解決辦法既無助于消除“黑戶”問題，也無助于計劃生育國策的執(zhí)行，應(yīng)該從改革和法治建設(shè)中去尋求更為長遠(yuǎn)的解決之道。

　　深化戶籍制度改革，為千萬“黑戶”開啟光明之門

　　黨的十八屆三中全會決定指出，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革。今年2月中旬，山東公安機(jī)關(guān)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問題的通知》指出，出生登記是公民參與社會活動、行使法律賦予各項權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。報戶口絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”、“黑戶”。

　　自4月1日起，江西省南昌市開始執(zhí)行落戶新規(guī)：計劃外生育嬰兒辦理戶口不再需要攜帶準(zhǔn)生證和社會撫養(yǎng)費(fèi)的繳費(fèi)證明，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》、父母婚姻證件和戶口簿即可辦理落戶，成為繼山東等地之后，又一個將新生嬰兒落戶與征收社會撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”的城市。新規(guī)實施一個多月來，當(dāng)?shù)厣蠎艨诘膵胗變簲?shù)量迅速增加。

　　落戶與征收社會撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”，是政府依法行政的一個具體表現(xiàn)。北京隆安(濟(jì)南)律師事務(wù)所律師周雷說，在建設(shè)法治政府過程中，必須確保行政權(quán)力在法律框架內(nèi)運(yùn)行；同時，戶口管理部門應(yīng)該把解決落戶難等問題，作為改進(jìn)作風(fēng)的突破口。

　　當(dāng)然，為超生兒落戶與向超生者征收社會撫養(yǎng)費(fèi)都是社會公平正義的體現(xiàn)，二者并不矛盾，也不應(yīng)該產(chǎn)生沖突。針對一些基層干部“落戶新政會給征收社會撫養(yǎng)費(fèi)加大難度”的擔(dān)憂，一些專家指出，應(yīng)該加強(qiáng)和改進(jìn)依法征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的方式，包括依法強(qiáng)制執(zhí)行等，保證計劃生育基本國策的貫徹落實，這也是解決“黑戶”問題的必由之路。

　　終結(jié)“黑戶”歷史，必須要清理不合理的“土政策”，讓戶籍與計生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步，還要為戶籍“減負(fù)”，讓戶籍與各種福利“松綁”，割斷長期糾葛的利益關(guān)系，讓戶籍的注冊和管理進(jìn)入法治化軌道，方能杜絕“黑戶”問題再次產(chǎn)生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動了戶籍制度的改革。專家認(rèn)為，現(xiàn)實中，由于戶籍背后的巨大社會利益，城鄉(xiāng)公共資源差距明顯。戶籍制度改革需要簡化出生登記，但更需要還原戶籍作為身份識別的單純屬性，給戶籍“減負(fù)”。

　　1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。從那時候起，戶籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會福利分配的依據(jù)。隨著改革開放30多年的快速發(fā)展，一紙戶口所隱含的利益也今非昔比。當(dāng)前的戶籍被賦予的意義遠(yuǎn)超歷史上任何一個時代。當(dāng)戶籍開始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時，一些傳統(tǒng)的僵化管理辦法已經(jīng)不適合社會發(fā)展的需要，亟待深化改革。

　　山東社會科學(xué)院人口學(xué)研究所副研究員李蘭永認(rèn)為，我國的戶口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育、就業(yè)、婚姻、社會保障等等基本權(quán)利。“我國的戶籍制度實際上成了‘拿戶籍說事的制度’，通過立法剝離這些附帶的福利，還原其人口管理的職能，應(yīng)是未來戶籍制度改革的方向?！碑?dāng)戶籍制度恢復(fù)其出生登記、身份識別的本原屬性時，“黑戶”問題也就不難解決了。

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